Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Современное местное самоуправление в России - это сложившаяся система, законодательно определенная и закрепленная государством. Вместе с тем оно продолжает оставаться неоднозначным и спорным и не случайно оценивается многими видными учеными как внутри противоречивое и концептуально негосударственное с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями1. Несмотря на то что право граждан на местное самоуправление в значительной мере зависит от государства, в то же время законодательное выделение местных органов власти из-под юрисдикции государственной власти, предусмотренное статьей 12 Конституции Российской Федерации, создает почву для нездоровых тенденций, культивируемых во многих случаях местными властями. Практика муниципального строительства последних лет в России выявила чрезмерное преувеличение самостоятельности и автономности местного самоуправления, известные перегибы на местах, когда только что оперившиеся органы местного самоуправления пытаются воздвигнуть недосягаемые барьеры между муниципальной и государственной властью.

Нельзя не согласиться с тем выводом, что как гуманистические, так и социальные основы местного самоуправления должны служить обеспечению прав и свобод человека и гражданина, широкому привлечению населения к вопросам местного значения и созданию условий для жизни и свободного развития человека2. Эти принципы нашли закрепление в правовых нормах, заложенных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, статья 2 Закона дает понятие местного самоуправления как деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В статьях 3, 12, 13 Закона декларируется как право населения на местное самоуправление, в том числе - на территориях городов, районов, сельских округов (сельсоветов, волостей), так и территориальная целостность муниципальных образований. Широкое участие населения в деятельности муниципальных образований гарантируется многими институтами: прямыми и равными выборами представительных органов местного самоуправления (статья 15). выборностью представительных органов, а при известных обстоятельствах - главы муниципального образования (статьи 14, 16, 23), отнесением многих местных вопросов к категории общезначимых, т.е. решаемых на местном референдуме (статья 22), а также предоставлением права нормотворческой деятельности не только органам местного самоуправления, но и населению непосредственно (статья 25).

Приведенные нормы свидетельствуют о том, что местное самоуправление в России прочно завоевывает позиции, обозначенные в Преамбуле Европейской хартии местного самоуправления, т.е. становится одной из основ конституционного строя государства. Но констатируя данный факт, следует отметить наличие в том же Законе и других положений, которые, по нашему мнению, являются причиной отсутствия единства во взаимодействии государственной и местной власти.

Так, пункт 1 статьи 2 названного Закона прямо определяет приоритеты местных интересов населения, его исторических и иных местных традиций, не упоминая интересы государства в целом, а пункт 2 характеризует местное самоуправление как выражение власти народа и одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Однако данный подход имеет скорее политическое значение, и совершенно игнорируется вопрос об эффективности управления, что совсем не свойственно российским традициям, предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации общества и государства на основе единой идеи.

Все более заметным становится зависимое положение государства от интересов местных сообществ, местных сил. Государство лишено возможности устанавливать административный, финансовый контроль даже в случаях, когда это касается стратегически важных для всей страны районов, а муниципализация этих территорий идет вразрез с государственными интересами. Примером тому служит пункт 2 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому допускается ограничение прав граждан на местное самоуправление в целях обеспечения безопасности и обороны страны и защиты конституционного строя. Налицо - практическая нереализуемость данной нормы [21,c.78].

Во-первых, регулированию данных вопросов должен быть посвящен специальный федеральный закон, который отсутствует (хотя, объективно, должен был быть разработан в первую очередь, поскольку он затрагивает вопрос о территориальных основах местного самоуправления). Во-вторых, речь идет только об ограничении прав, но не о прямом запрете на организацию муниципального образования, что не одно и то же. Кроме того, основания ограничения весьма расплывчаты и не включают в себя такие аспекты, как: экономический, национальный, управленческий и иные.

Совершенно не рассматривается указанным Законом вопрос о возможности упразднения местного самоуправления в муниципальном образовании и восстановления на данной территории государственной власти по инициативе граждан или ее региональных органов, что уже в настоящее время является актуальным по ряду причин социального и финансового характера. Так, например, к началу 2002 года в муниципальном образовании "Звениговский район" Республики Марий Эл сложилась ситуация, когда местное руководство не стало способным самостоятельно справляться с накопившимися проблемами. Общая кредиторская задолженность района составила 224 миллиона рублей при его бюджете на 2002 год в 149 миллионов рублей. Главой района не выполняются обязательства оплаты текущих платежей за энергоносители, выделения 45% собственных доходов района на выплату заработной платы. Хотя Правительство Республики Марий Эл выполнило все свои финансовые обязательства перед районом и неоднократно оказывало ему помощь, жизнеобеспечение района оказалось в критической ситуации.

В связи, с чем жители муниципального образования обратились к Правительству республики с предложением спасти положение и ввести процедуру внешнего государственного управления. Аналогичными примерами пестрит муниципальная практика и в других регионах России. Однако закон не предусматривает подобной процедуры.

В связи с этим назрела необходимость предусмотреть законодательный механизм введения финансовых санкций как меры ответственности за непродуманную экономическую политику органов местного самоуправления. Государство, являясь гарантом обеспечения и защиты конституционных прав граждан, проживающих в муниципальных образованиях, должно предусмотреть обязанность муниципальных образований перевести все свои финансовые активы и счета в финансовые учреждения, определенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, при наличии фактов, свидетельствующих о финансовой несостоятельности муниципального образования. Аналогичные предложения высказываются известными учеными в части применения ответственности к субъектам Российской Федерации (так называемая федеральная интервенция)4, однако подобная мера воздействия представляется приемлемой и для уровня муниципальной власти.

Субъекты Федерации пытаются восполнить существующий законодательный пробел в названной сфере. Так, например, в Республике Марий Эл постановлением Правительства от 20 марта 2002 года N67 утвержден Порядок применения мер государственного финансового контроля в отношении муниципальных образований, которые не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств [5,c.93].

Согласно этому правовому акту Министерство финансов Республики Марий Эл может назначить проверку исполнения местного бюджета в случае, если при исполнении местного бюджета нарушается хотя бы один из параметров, указанных в статье 111 Бюджетного кодекса Российской Федерации или статье 28 Закона Республики Марий Эл "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Марий Эл". Применение указанных мер осуществляется в соответствии с принципами законности, недопустимости ограничения конституционных гарантий самостоятельности органов муниципального образования при осуществлении ими своих полномочий. Муниципальное образование признается не способным обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, если соответствующие обязательства не исполнены им в течение трех месяцев с момента наступления даты их исполнения и муниципальным образованием не предпринимаются меры по их погашению или реструктуризации. На основании заключения по результатам проведенной проверки Министерство финансов по согласованию с Правительством республики принимает решение о передаче исполнения бюджета соответствующего муниципального образования под контроль Департамента казначейства Министерства финансов Республики Марий Эл, в соответствии с которым орган муниципального образования. Исполняющий местный бюджет, обязан еженедельно представлять информацию о планируемых расходах местного бюджета с указанием получателей и направлениях расходования бюджетных средств. Процедура контроля предполагает регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетов о состоянии дел. Государственный финансовый контроль за исполнением местного бюджета прекращается в случае приведения бюджетных параметров в соответствие с действующим бюджетным законодательством.

Демократизация общества через местное самоуправление, на наш взгляд, должна опираться на единство государства и местных сил, а местное самоуправление не должно быть в стороне от задач государственного строительства, государственных нужд и более того - вне контроля государства. Современное российское самоуправление восприняло только демократизацию общества и отвергает необходимость обеспечения интересов государства как целого, неделимого для осуществления общих задач муниципального образования [19,c.69].

Очевидно, что России нужна такая модель местного самоуправления, которая позволяла бы обеспечивать необходимое единство государственной власти и самостоятельности мест в решении вопросов локального характера.

В мире наработан достаточно богатый опыт местного самоуправления, успешно развиваются различные его типы, однако они базируются в основном на двух преобладающих теориях: общественной и государственной. Первая исходит из того, что параллельно существуют два основных вида публичной власти: государственная власть и власть местного самоуправления. Органы местного самоуправления выступают как общественные (негосударственные) органы власти, образуемые местным населением для решений вопросов, не относящихся к ведению государства. Государственная власть, осуществляемая главой государства, парламентом, правительством либо их представителями на местах, отвечает только за решение государственных дел, в том числе и на местном уровне.

Современное российское местное самоуправление тяготеет к этой теории, поскольку, по российскому законодательству, местное самоуправление определяется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В то же время в преобладающем числе государств взята на вооружение государственная теория местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления признаются особой разновидностью государственных органов, реализующих функции государства на местном уровне, - отсюда определение местного самоуправления в зарубежных государствах совсем иное [10,c.49].

Представляется, что сегодняшнему состоянию, а в ряде случаев - противостоянию местного самоуправления и государственной власти в России мы во многом обязаны статье 12 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Насколько оправданной была подобная конституционная норма? По нашему мнению, не имелось достаточных правовых оснований при принятии Конституции Российской Федерации в 1993 году включить в нее существующую редакцию статьи 12, поскольку к тому времени около 8 лет действовал общепризнанный международный правовой акт - Европейская хартия местного самоуправления, которая, как уже упоминалось, подобных требований не содержит.

Анализ современной муниципальной практики России не только с большой долей убедительности доказывает ошибочность названной конституционной нормы, но и настоятельно диктует потребность в ее изменении. Это не субъективное мнение, а объективная необходимость, поскольку в августе 1998 года Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления и взяла на себя обязательства соблюдать ее. По мнению доктора юридических наук С.А.Авакьяна, указанное положение статьи 12 Конституции Российской Федерации породило разрыв единой власти, ведь по сути и государственная власть, и местное самоуправление - форма единой власти народа Российской Федерации (статья 3 Конституции Российской Федерации) и вряд ли можно найти особенности, характерные для осуществления только государственной власти и только местного самоуправления.

Следует заметить, что во многих государствах, где традиции самоуправления имеют вековую историю (Франция, Швейцария, Германия), нет столь жесткого отграничения местного самоуправления от государственной системы управления [17,c.90].

Поэтому закономерно, что в уже упоминавшихся Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации названо в качестве одного из механизмов осуществления этой политики "формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления". В связи с этим очевидным становится факт, что назрела необходимость создания специального государственного органа - федерального министерства или государственного комитета - и аналогичного органа в субъектах Российской Федерации, которые бы занимались непосредственно вопросами местного самоуправления и муниципального строительства. На сегодня данные вопросы на федеральном уровне координирует Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политике, а в подавляющем большинстве субъектов Федерации подобные органы отсутствуют совсем. Упразднение Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации в конце 2000 года было, на наш взгляд, оправданным, однако передача его функций вновь образованному Совету при Президенте Российской Федерации по государственному строительству и федеративной политике представляется недостаточной, поскольку последний является органом консультативным, определяющим общую стратегию отношений, а реализация принятых решений должна возлагаться, по нашему мнению, на специальные государственные органы. Вместе с тем создание подобных органов в структуре исполнительной власти Федерации и ее субъектов сегодня наталкивается на законодательные препятствия. Прежде всего это конституционная норма статьи 12, установившая самостоятельность местного самоуправления и, как следствие, уже анализировавшиеся выше положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". С нашей точки зрения, становится необходимым внесение изменений в Конституцию Российской Федерации в части приведения понятия и роли местного самоуправления в соответствие с Европейской хартией местного самоуправления. Подобная позиция уже нашла отражение в работах ряда авторов8. Однако имеются и другие мнения. Так, А.А.Уваров считает, что местное самоуправление, как всякий новый институт власти, переживает болезнь роста и многие проблемы в его взаимоотношениях с государством временные, в связи с чем необходимость пересмотра Конституции России в части самостоятельности местного самоуправления как института власти отсутствует9. С чем трудно согласиться, поскольку "болезнь роста" явно затянулась, пропасть в отношениях муниципальных и государственных властей углубляется, от чего страдает население муниципальных территорий.