Вищі органи влади автономної республіки крим

2.2. Теоретичні і практичні проблеми регулювання взаємовідносин вищих органів АРК

В сучасних умовах актуальною є проблема поглиблення  співробітництва між органами влади, які здійснюють управління на території  автономії. Конституція Автономної Республіки Крим закріпила систему органів влади автономії, яка включає в себе представницький орган – Верховну Раду АРК та виконавчий орган – Раду міністрів, а також встановила організаційно-правові основи взаємовідносин між ними.

Правові основи організації влади в автономній республіці мають свої особливості, які необхідно враховувати з метою ефективного здійснення її повноважень. Організація та діяльність Верховної Ради АРК та Ради міністрів АРК будуються на розподілі повноважень між ними; підконтрольності, підзвітності й відповідальності перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим як представницьким органом, що обирається безпосередньо громадянами, органів, що утворюються або формуються нею, посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою АРК (п. 4 ст. 1 Конституції АРК). [5]

У ході проведеного  аналізу чинних нормативних документів можна виділити наступні основні  напрямки у взаємовідносинах вищих  органів влади АРК: право на видання  нормативно-правових актів; забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку регіону та забезпечення ефективного ведення господарства (вивчення цього напрямку дозволило додатково поставити питання про визначення на законодавчому рівні статусу такої правової категорії як власність автономії); захист прав і законних інтересів людини і громадянина на території автономії; реалізація кадрової політики; реалізація повноважень у галузі зовнішньоекономічних відносин з іншими регіонами України; забезпечення поєднання централізованого вирішення питань управління з розвитком ініціативи органів місцевого самоврядування.

У зв’язку  з тим, що жоден орган влади  автономії не має права законодавчого  ініціативи і не може безпосередньо  впливати на процес прийняття законів, у тому числі й тих, які регулюють питання діяльності автономії та її органів влади, для поглиблення співпраці між вищими органами влади автономії та органами влади України запропоновано надати Верховній Раді АРК право законодавчої ініціативи з питань, які пов’язані з діяльністю автономії та її органів влади.

Однак, суттєвою перешкодою на шляху подальшого розвитку співпраці АРК з іншими складовими територіальними частинами України  та регіонами іноземних держав є  відсутність чіткого нормативного визначення статусу і повноважень представництв АРК в регіонах України та інших державах, меж повноважень автономії з цих питань. У зв’язку з цим з метою точного та повного визначення меж взаємодії органів влади автономії з іншими регіонами України та участі в зовнішніх відносинах, пропонується доповнити та викласти в новій редакції ст. 20 Конституції Автономної Республіки Крим.

Конституція автономії містить окремий розділ “Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим”. Положення розділу  закріплюють правові основи здійснення місцевого самоврядування, порядок делегування республіканських повноважень органам місцевого самоврядування та умови їх виконання, питання взаємодії органів влади, підприємств, установ та організацій з метою їх нормального функціонування в республіці. Окрім Конституції автономії порядок взаємовідносин з органами місцевого самоврядування визначається також нормативно-правовими документами Верховної Ради та Ради міністрів АРК.

   Аналіз  цих документів дозволяє виділити  наступні напрямки такої взаємодії:  1) спільна робота з підготовки проектів бюджету автономії, програм соціально-економічного розвитку районів; 2) вироблення умов для ефективного функціонування та взаємодії органів влади автономії та органів місцевого самоврядування з питань вирішення соціально-економічних проблем; 3) надання консультативної допомоги в організації роботи органів місцевого самоврядування, які функціонують на території автономії, участь у проведенні навчання їх посадових осіб, депутатів місцевих рад; 4) спільна нормотворча діяльність. [22, с. 76]

На думку  вчених, поліпшенню взаємодії між  вищими органами влади автономії  та органами місцевого самоврядування буде сприяти рішення таких актуальних питань, як: 1) розмежування сфер компетенції  органів виконавчої влади та місцевого  самоврядування в наданні управлінських та соціальних послуг; 2) зміцнення власної прибуткової бази місцевого самоврядування, реформування міжбюджетних відносин; 3) управління комунальною власністю.

ВИСНОВКИ

Отже, дослідивши дану проблему, на основі отриманих  результатів можна зробити наступні висновки.

АРК є невід'ємною  складовою частиною України і  в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Така влада  поширюється не на територію всієї  держави, а тільки на певну її частину. Влада АРК здійснюється через власні органи влади, які АРК створює сама. Тому це недержавна влада. Таким чином, влада АРК є публічною недержавною неполітичною владою. Виходячи з того, що політичні повноваження АРК суттєво обмежені Конституцією України, влада АРК є обмеженою.

Тому, проаналізувавши  ці аспекти можна зробити висновок, що влада АРК – це різновид обмеженої  публічної недержавної неполітичної влади, за допомогою якої здійснюється управління автономією, виконання нею  делегованих повноважень через систему спеціально створених органів, які представляють автономію у внутрішньодержавних та зовнішньодержавних відносинах із питань, і що віднесені до її відання, та видають обов'язкові для виконання на всій території автономії нормативно-правові акти.

З огляду на проаналізоване в даній роботі законодавство  про організацію влади в Україні, доходимо таких висновків: у зв'язку з тим, що в Україні сьогодні не існує іншої влади, окрім державної  та влади місцевого самоврядування, Верховна Рада АРК (будучи органом влади) однозначно має знайти у законодавстві України свою приналежність до однієї з них; внаслідок проведеного дослідження Конституції України та інших нормативно-правових актів України про систему публічної адміністрації можна ствердно заявити про відсутність Верховної Ради АРК в тригілковій системі органів державної влади; законодавство України про місцеве самоврядування аналогічно не містить вказівок на приналежність Верховної Ради АРК до системи місцевого самоврядування; зважаючи на спорідненість правового статусу Верховної Ради АРК і обласних рад та усвідомлюючи доцільність визначення правової природи першої, можна сформулювати пропозицію щодо доповнення ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з назвою «Система місцевого самоврядування» додатковим пунктом – «Верховна Рада Автономної Республіки Крим». При цьому в згаданому законі необхідно вказати, що особливості правового статусу Верховної Ради АРК визначаються окремим законом. Таким чином, ми усунемо усі підстави для дискусії про проблеми приналежності Верховної Ради АРК до органів державної влади чи влади місцевого самоврядування в Україні.

Що стосується Ради міністрів Автономної Республіки Крим, то в сучасній науці відсутні однозначні підходи щодо тлумачення її правової природи. Згідно п. 2 ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим повноваження, порядок формування і діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України і законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим і нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.

Також слід зазначити, що на відміну від статусу Верховної  Ради Автономної Республіки Крим, який врегульовано окремим законом, досі не прийнято Закон України «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим». Сама ідея подібного закону народилася як результат буквального розуміння ч. 3 ст. 136 Конституції України. Таким чином, враховуючи велику кількість проблем, можна зробити висновок, що закріплення в Конституції України та Конституції Автономної Республіки Крим Ради міністрів Автономної Республіки Крим у якості виконавчого органу Автономної Республіки Крим, її уряду, на жаль, однозначно не вирішило питання щодо правової природи даного органу публічної влади. Не розв'язують цього питання й сучасні законодавчі ініціативи.

Стосовно  взаємовідносин органів представницької  та виконавчої  влади в Автономній Республіці Крим, то головними науковими  і практичними результатами роботи є такі висновки:

1.Взаємовідносини  у системі вищих органів влади АРК у своєму розвитку пройшли декілька етапів, зміст правового регулювання яких визначався конкретними політичними чинниками.

2. Конституція  України та Конституція Автономної  Республіки Крим встановила правові  основи організації влади і реалізації повноважень автономії. Незважаючи на певні ознаки державності, АРК є лише специфічною адміністративно-територіальною одиницею з особливим правовим статусом.

3. Органам  публічної влади автономії властива  особлива правова природа, в порівнянні з органами влади адміністративно-територіальної одиниці найвищого рівня – це органи публічної влади автономного утворення, які за своєю формою  є органами регіонального самоврядування.

4. Регіональне  самоврядування – це самоорганізація  громадян України, які постійно перебувають на території Автономної Республіки Крим, і шляхом референдуму або через створені ними органи влади автономії вирішують відповідно до чинного законодавства питання життєдіяльності автономії.

5. В Україні  окрім державної влади і влади органів місцевого самоврядування існує ще і влада автономії, під якою слід розуміти різновид влади специфічного територіального колективу, за допомогою якої здійснюється управління автономією через систему спеціально створених органів, які представляють автономію у внутрішньодержавних і зовнішньодержавних відносинах з питань, віднесених до її ведення та видають  обов'язкові на всій території автономії правові норми.

6. Визначення  Конституцією України компетенції  автономії свідчить про те, що  у взаємовідносинах з органами державної влади України АРК є самостійним суб’єктом конституційно-правових відносин, а також про те, що реалізація власної конституційної правосуб’єктності АРК зумовлена юридично значущими діями інших суб’єктів права, вичерпний перелік яких чітко закріплений законодавством України. Характерною ознакою всіх цих суб’єктів є їх належність до органів влади автономії, а також те, що їх повноваження розповсюджуються тільки на територію автономної республіки.

7. Особливість  взаємовідносин органів влади автономії зумовлюється специфічним колом їх об’єктів: прийняття Конституції Автономної Республіки Крим та подання її на затвердження до Верховної Ради України; формування органів влади автономії; дії органів влади автономії і місцевого самоврядування; нормативно-правове регулювання соціальних відносин; забезпечення прав і свобод людини і громадянина (проблема повернення депортованих народів, захист прав національних меншин); економічний розвиток регіону; бюджетний та податковий процес; соціальний захист населення автономії;  рішення питань адміністративно-територіального устрою;

8. Правову  основу конституційних відносин  органів влади автономії становлять: Конституція України, Конституція  АРК, відповідні закони України,  укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, рішення, постанови, розпорядження органів влади автономії. На основі дослідженого робиться висновок, що цілісна сукупність вказаних нормативно-правових актів, які регламентують суспільні відносини між органами влади автономії надає всі підстави для відокремлення самостійного конституційно-правового інституту – інституту взаємовідносин органів влади АРК.

9. Форма взаємовідносин у системі органів влади АРК - це зовні виражена дія або їх сукупність, як прояв волевиявлення органу влади автономії або посадової особи, які здійснюються ними на основі закону в межах  власної компетенції, з метою управління справами автономії. До процесуально-правових форм взаємовідносин вищих органів влади автономії відносяться: контрольна, нормотворча, представницька, установча. Організаційно-правовими формами взаємодії органів виконавчої та представницької влади АРК є: засідання (в т.ч. виїзні), доповіді (співдоповіді), спільна участь в розробці нормативно-правових актів автономії, а також нетрадиційні форми діяльності – “круглі столи”, семінари, конференції. 

10. Метод взаємовідносин у системі органів влади АРК – це сукупність способів і прийомів управлінсько-владного характеру, які застосовуються органами влади автономії для досягнення поставленої мети і складають зміст їх діяльності. Взаємовідносини вищих органів влади Автономної Республіки Крим будуються на використанні методів субординації і координації.

11. Основними напрямками взаємодії в системі вищих органів влади автономії є: видання нормативно-правових актів; забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку регіону та забезпечення ефективного ведення господарства (вивчення цього напрямку дозволило додатково поставити питання про визначення на законодавчому рівні статусу такої правової категорії як власність автономії); захист прав і законних інтересів людини і громадянина на території автономії; реалізація кадрової політики; реалізація повноважень у галузі зовнішньоекономічних відносин з іншими регіонами України; забезпечення поєднання централізованого вирішення питань управління з розвитком ініціативи органів місцевого самоврядування.

СПИСОК  ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України    28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. .–  1996.– № 30.– Ст. 141.
2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.
3. Про місцеві державні адміністрації: Закон України // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21. - Ст. 190.
4. Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим: Закон України // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 29. - Ст. 191.
5. Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим // Відомості Верховної Ради України, 1999. - № 5-6. - Ст. 43.
6. Абасов Г.Г. Територіальні автономії та їх представницькі органи в унітарних державах: порівняльно-правовий аналіз / Г.Г. Абасов // Бюлетень М-ва юстиції України. - 2004. - № 10 (36). - С. 75-83.
7. Абасов Г.Г. Конституційно-правовий статус Верховної Ради Автономної Республіки Крим: автореф. лис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право» / Г.Г. Абасов: Ін-т законодавства Верховної Ради України. К„ 2004. 21с.
8. Авер'янов B.Б. Адміністративне право України: Академічний курс: Підруч. для студ. юрид. спец, вищих навч. закл.: У 2 т. / B.Б. Авер'янов (голова ред. кол.). К.: Юридична думка, 2004 2005. Т. 2 : Особлива частина. - К: Юридична думка. 2005. - C. 403.
9. Авер'янов В.Б. Уряд / В.Б. Авер'янов // Великий енциклопедичний юридичний словник; [за редакцією акад. HAH України Ю. С. Шемшученка]. К.: TOB «Видавництво «Юридична думка». 2007. - С. 924.
10. Алексєєв С. С. Государство и право : начальный курс / С. С. Алексєєв // - 3-е изд.. перераб. и доп. – М. : Юрид. лит.., 1996. – 192 с.
11. Батанов О. В. Рада міністрів Автономної Республіки Крим / О. В. Батанов // Великий енциклопедичний юридичний словник; [за редакцією акад. HAH України Ю. С. Шемшученка]. К.: TOB «Видавництво «Юридична думка», 2007. - С. 751.
12. Дапильян О. Г. Політична влада як механізм розв'язання суперечностей у сучасних соціальних системах / О. Г. Даншьян // Актуальні проблеми державного управлінця.-2001.-№ І (9).- C. 162-167.
13. Кичун В / Конституційно-нравові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим: автореф. дис. на здобу™ наук, ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право» / В. І. Кичуп ; Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. - X., 2001. – 20 с.
14. Колодій А. М. Державне будівництво і місцеве самоврядування: Навч. посібник / А. М. Колодій. А. Ю. Олійник: Національна академія внутрішніх справ України. К.: Юрінком Інтер, 2003. – С. 442.
15. Колпаков В. К. Адміністративне право України: підруч. / В. К. Колпаков. О. В. Кузьменко. К.: Юрінком Інтер. 2003. – С. 91-92.
16. Копиленко О. Л. Автономна Республіка Крим : проблеми правового статусу : монографія і О. Л. Копиленко. - К: Таксон. 2002. - 342 с.
17. Любченко П. М. Підсистеми публічної влади: правове регулювання їх взаємодії / П. М. Любченко // Проблеми законності : республ. міжвід. наук. зб. 1999. – Вин. 40.м С. – 38-44.
18. Мяловицька Н. А. Автономія та її роль у державному будівництві (країни Європи): монографія / Н. А. Мяловицька. – К.: Логос, 2009. – 504 с.
19. Неделько О.О. Поняття предмету, суб’єкту і об’єкту конституційно-правових відносин органів виконавчої та представницької влади в АРК // Вісник Запорізьського  юридичного інституту. – Запоріжжя: Запорізьський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ, 2003.- № 2.- С. 166 -169.
20. Неделько О.О. Конституційно-правові форми і методи взаємовідносин органів представницької та виконавчої влади в Автономній Республіці Крим // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – Харків: Національний університет внутрішніх справ, 2003.- Вип. 24.- С.170-174.
21. Рябов С. Г. Політологічна теорія держави / С. Г. Рябов.// - 2-е вид. - К.: Тандем, 1996. - 239 с.
22. Смородинський В. С. Щодо співвідношення понять «політична влада» і «державна влада» / В. С. Смородинський // Методологічні проблеми правової науки : матеріали міжнар. наук. конф. (Харків. 13-14 груд. 2002 р.). – X : Право. 2003. – с. 371-372.
23. Совгиря О. В. Конституційне право України: навч. посіб. / О. В. Совгиря, Н. Г. Шукліна.// - К.: Юрінком Інтер, 2007. – С. 549.
24. Сушинський О. Публічна владі га місцеве самоврядування: концептуальні аспекти / О. Сушинський // Проблеми малих міст України: розвиток самоврядування і реформування місцевого господарства в контексті національних традицій і світового досвіду : матеріали міжнар. наук.-практ. копф. - Л. : Державність. 2000. - С. 23-28.
25. Фрицький О. Ф. Конституційне право України: підручник / О. Ф. Фрицький. – К.: Юринком Інтер, 2002. – С. 498 499.
26. Чиркин В. Г. О публичной власти (постановка проблемы) / В. Е. Чиркин // Государство и право. 2003. - № 10. - С. 8-15.