Вищі органи влади автономної республіки крим

2. Конституційно-правовий статус  Ради міністрів Автономної Республіки Крим

Яскравим  зразком змін с конституювання у  механізмі адміністративно-територіального  устрою України регіону з особливим  статусом – Автономної Республіки Крим, проголошення та утворення системи органів та посадових осіб автономії, серед яких значними особливостями, у порівнянні з іншими органами влади, характеризується Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Актуальність визначення конституційно-правового статусу Ради міністрів Автономної Республіки Крим зумовлена кількома чинниками. По-перше, кримський регіон, маючи статус адміністративно-територіальної автономії в системі територіального устрою України, характеризується своєрідними органами публічної влади, які не властиві всім іншим адміністративно-територіальним одиницям в Україні. Правова природа, специфіка завдань і функцій цих органів, суперечлива та фрагментарна законодавча регламентація їх статусу та характер видаваних ними актів вже тривалий час привертають увагу теоретиків і практиків.

По-друге, розвиток кримського регіону в цілому потребує гнучкого науково обґрунтованого механізму  вирішення справ в економічній, соціально-культурній, екологічній  сферах, у сфері розвитку національних меншин та корінних народів Криму, що були депортовані за радянських часів. Якщо цей механізм не може бути ефективно реалізованим у рамках загальнодержавної політики, то він має шанси здійснитися на регіональному рівні. Більшість з цих питань вирішує саме Рада міністрів Автономної Республіки Крим, що додатково актуалізує необхідність не тільки наукового дослідження, а й системного законодавчого врегулювання її статусу.

Насамперед  необхідно зазначити, що традиційно цей орган розглядається як виконавчий орган Автономної Республіки Крим, який здійснює виконавчі функції та повноваження в межах своєї компетенції або орган виконавчої влади, уряд Автономної Республіки Крим. [26, с. 303] Обумовлені ці підходи тим, що у частини третьої ст. 136 Конституції України вказується, що урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим», а в частині третій ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим зазначається, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим є виконавчим органом Автономної Республіки Крим і здійснює виконавчі функції та повноваження в межах своєї компетенції.

Відразу постає питання щодо конституційно-правової природи даного органу публічної  влади. Адже використання у Конституції  України та Конституції Автономної Республіки Крим термінів «уряд», «виконавчий орган», а також наявність певних статусних характеристик однозначно вказують на статус цього органу як органу виконавчої влади. Водночас, нормативно-незавершене визначення статусу Ради міністрів Автономної Республіки Крим у Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, відсутність спеціального Закону України «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим», проект якого лише нещодавно було винесене на громадське обговорення, наявність деяких особливостей конституційної правосуб'єктності цього органу, передбачених Конституцією України та Конституцією Автономної Республіки Крим, призводить або до фактичного ігнорування сучасними дослідниками цієї теми або до суперечливого ставлення до неї.

Так, серйозною  проблемою, пов'язаною із розкриттям особливостей правової природи Ради міністрів Автономної Республіки Крим є її конституювання як уряду Автономної Республіки Крим. Дискусійність цієї конституційно закріпленої функції та обумовленої нею назви цього органу викликає сумніви принаймні тому, що поняття «уряд» традиційно вживається як «вищий колегіальний орган виконавчої влади держави», «узагальнена доктринальна та найважливіша назва вищих колегіальних органів виконавчої влади держави з компетенцією загального характеру», «вищий орган виконавчої влади» тощо. [9, с. 126-128] У силу цього можна спостерігати певну неадекватність термінологічної визначеності Ради міністрів Автономної Республіки Крим, враховуючи, що уряд, як правило, це виший колегіальний орган виконавчої влади усієї держави, а не його складової частини, хай із статусом автономії.

Наслідком такого неадекватного термінологічного визначення та статусного закріплення є позиція  деяких дослідників, які помилково  розглядаючи Автономну Республіку Крим як «державне утворення» республіку, вважають, що «державними ознаками Криму» є те, що тут «у якості регіональної діє система державних органів Автономної Республіки Крим на чолі з Верховною Радою та Радою міністрів». Отже, на думку цих вчених. Рада міністрів Автономної Республіки Крим державний орган, що є доволі дискусійним.

Самоврядна  природа цього органу влади обґрунтовується  і в рамках Академічного курсу  з конституційного права, в якому  зазначається, що в «основі конституційної правосуб'єктності Автономної Республіки Крим своєрідна форма реалізації місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади» та вказується, що за свою конституційно-правовою природою Рада міністрів Автономної Республіки Крим «значною мірою має виступати не як виконавчий орган Автономної Республіки Крим, а як виконавча структура представницького органу Автономної Республіки Крим – Верховної Ради Автономної Республіки Крим». Відмінністю та оригінальністю цієї точки зору є те, що, урівнюється правова природа Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим із статусом обласної ради та її виконавчими структурами.

Отже, в сучасній науці відсутні однозначні підходи  щодо тлумачення правової природи Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Також заслуговує на критику позиція вчених, що розглядають Раду міністрів Автономної Республіки Крим як орган виконавчої влади. Аналіз питань, віднесених до сфери відання цього органу публічної влади підтверджує висловлену П. М. Любченком позицію, що він не входить до системи органів державної виконавчої влади. Так, про самостійний та відокремлений від органів виконавчої влади характер існування Ради міністрів Автономної Республіки Крим свідчить той факт, що організація і діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим ґрунтуються на поділі повноважень між ними; підконтрольності, підзвітності і відповідальності перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим як представницьким органом, що обирається безпосередньо громадянами, органів, що утворюються або формуються нею, посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим. Згідно п. 2 ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим повноваження, порядок формування і діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України і законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим і нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.

Слід зазначити, що на відміну від статусу Верховної Ради Автономної Республіки Крим, який врегульовано окремим законом, досі не прийнято Закон України «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим». Сама ідея подібного закону народилася як результат буквального розуміння ч. 3 ст. 136 Конституції України. У момент прийняття Конституції України висловлювалися ідеї розробити лише закон про організацію влади в Автономній Республіці Крим, але вони не знайшли підтримки. Думається, детальна регламентація статусних характеристик Ради міністрів Автономної Республіки Крим є необхідною. Це б сприяло зміцненню статусу урядових структур автономії, додатково гарантувало б цей орган від невиправданого втручання з боку державних органів та, з іншого боку, чітко б окреслювало власне прерогативи Ради міністрів Автономної Республіки Крим з метою забезпечення чіткого функціонування цієї структури та виключало б можливі компетенційні спори з іншими органами.

Так, як вказується у повідомленні про оприлюднення проекту Закону України «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим», основним завданням проекту Закону є забезпечення ефективного регулювання місця Ради міністрів Автономної Республіки Крим в системі органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, порядку формування Ради міністрів Автономної Республіки Крим, вимог до членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, компетенції цього органу тощо. Зазначається, що прийняття цього Закону дозволить законодавчим шляхом удосконалити організацію та порядок діяльності Ради міністрів Автономної Республіки Крим, конкретизувати компетенцію цього органу у різних галузях, відтак створить належні можливості для реалізації повноважень Уряду Автономної Республіки Крим. Крім того, реалізація Закону позитивно вплине на розвиток Автономної Республіки Крим та розташованих на її території адміністративно-територіальних одиниць.

Таким чином, можна зробити висновок, що закріплення  в Конституції України та Конституції  Автономної Республіки Крим Ради міністрів  Автономної Республіки Крим у якості виконавчого органу Автономної Республіки Крим, її уряду, на жаль, однозначно не вирішило питання щодо правової природи даного органу публічної влади. Не розв'язують цього питання й сучасні законодавчі ініціативи.

РОЗДІЛ 2

 ВЗАЄМОВІДНОСИНИ  ОРГАНІВ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ  ТА ВИКОНАВЧОЇ  ВЛАДИ В АВТОНОМНІЙ РЕСПУБЛІЦІ КРИМ

     2.1. Конституційно-правові питання взаємовідносин органів влади в Автономній Республіці Крим

       Протягом кількох століть Крим мав широку автономію у складі політичних формувань і держав, яка під впливом зовнішніх факторів періодично втрачалася, але в подальшому знову відновлювалася в силу об’єктивних внутрішніх і зовнішніх причин. Статус автономії завжди визначався згідно до територіальної ознаки, у зв’язку з чим сучасні вимоги про відновлення в Криму національної автономії є не обґрунтованими. Статус органів влади автономії змінювався відповідно до Конституцій, які існували, та особливостей часу.

 З моменту  виникнення Кримської автономії  у 1921 році до припинення її  існування у 1945 році органи влади автономії входили до системи органів державної влади. Після відновлення у 1991 році Кримської автономії визначення її статусу та органів влади  було неоднозначним і далеко непослідовним процесом, який відповідав насамперед ситуації, яка склалася в політичній, соціально-економічній, міжетнічній сферах в Криму.  Документи, які регулювали статус органів влади автономії в 90-х роках мали політичний характер. Вирішення питань щодо статусу автономії та її органів влади продовжувалося протягом 90-х років ХХ сторіччя і було взаємопов’язаним як з внутрішніми обставинами та змінами, так і зовнішніми факторами. У цей період статус органів влади автономії не визначався однозначно, у своєму розвитку вони пройшли шлях від органів державної влади (за Конституціями 1992 та 1995 років) до органів влади автономії без визначення їх правової природи (за Конституцією 1998 року). Еволюція статусу органів влади автономії не завершена і продовжується, оскільки залишилися не вирішеними деякі суттєві питання, що мають не тільки теоретичне, але й практичне значення. [22, с. 45]

Норми чинного  українського законодавства чітко  не відносять представницький та виконавчий органи влади автономії  ні до органів державної влади, ні до органів місцевого самоврядування. Аналіз цієї проблеми здійснювався шляхом змістового дослідження основних елементів правового статусу органів влади автономії. Теза про те, що владу в АРК можна розглядати як місцеве самоврядування на рівні територіальної автономії, співставлення правового статусу автономії із загальним статусом області в Україні призвело до виявлення суттєвих відмінностей між ними. Це дало можливість схарактеризувати АРК як адміністративно-територіальну одиницю зі спеціальним правовим статусом. Визначені відмінності полягають у додатковому уточненні основ правового статусу АРК в Конституції автономії, у наявності більш широкого, ніж в області, кола повноважень, у наявності органів влади АРК – Верховної Ради та Ради міністрів АРК, правовий статус яких відрізняється від статусу відповідно обласної ради та обласної державної адміністрації.

За своєю  природою АРК можна розглядати як приклад самоврядування на регіональному  рівні. Уточнюють визначення поняття  регіонального самоврядування стосовно автономії. Таким чином, в Україні  існує специфічний, відносно влади  яка здійснюється на території області, вид публічної влади – влада автономії, основними рисами якої є те, що вона пов’язана із державною владою та її локальність (розповсюдження тільки на територію автономії).

До структури  органів влади в АРК входять: 1) вищі органи влади автономії –  Верховна Рада та Рада міністрів АРК; 2) органи державної влади – районні державні адміністрації, місцеві органи центральної виконавчої влади, органи прокуратури та судової влади; 3) органи місцевого самоврядування. [23, с. 58]

Визначаючи  сутність взаємовідносин органів представницької та виконавчої влади АРК, встановлено, що це специфічні конституційно-правові відносини, які характеризуються низкою особливостей, а саме: а) Конституція України встановлює не тільки підстави організації і систему органів влади автономії та управління в АРК, але й основи їх функціонування; б) Конституція України встановлює основи повноважень органів влади та управління автономії; в) до відання вищого представницького та виконавчого органів влади АРК відноситься більш широке коло питань, ніж до компетенції органів державної влади та самоврядування в області.

  Взаємовідносини  цих органів розглядаються в  аспекті теорії і практики  конституційно-правових відносин, які  мають свою внутрішню структуру:  суб’єкт, об’єкт, суб’єктивні права  та обов’язки і юридичні факти, аналізуються юридична природа і зміст взаємовідносин органів влади АРК.

Суб’єктами  конституційно-правових відносин визначаються: Автономна Республіка Крим як самостійний  суб’єкт, оскільки Конституція України (ст. 138) визначає самостійне коло предметів відання автономії, а також органи влади автономії (Верховна Рада і Рада міністрів АРК), які представляють її у взаємовідносинах з Україною. Далі визначається, що в найбільш загальному вигляді до числа суб’єктів конституційно правових відносин, які своїми діями зумовлюють взаємовідносини всередині автономії, слід віднести: населення автономії, асоціації громадян; депутатів представницьких органів; органи місцевого самоврядування; міністерства та відомства автономії; районні державні адміністрації; Постійного представника Президента України в АРК. 

Об’єктами конституційно-правових відносин вищих органів влади  автономії є матеріальні та нематеріальні  блага, з приводу яких суб’єкти вступають  між собою у відносини.

Правову основу конституційних відносин органів влади автономії становлять: Конституція України, Конституція АРК, відповідні закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, рішення, постанови, розпорядження органів влади автономії. На основі дослідженого можна зазначити, що цілісна сукупність вказаних нормативно-правових актів, які регламентують суспільні відносини між органами влади автономії надає всі підстави для відокремлення самостійного конституційно-правового інституту – інституту взаємовідносин органів влади АРК.