Территориальная организация населения

И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных  на территории муниципального образования, целям удовлетворения общественных интересов граждан.

Понятие "муниципальное  управление" должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.[20]

Это несколько громоздкое определение, тем не менее, достаточно полно отражает содержание понятия  «муниципальное управление», поскольку  включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.

Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого  определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной  службы от службы в органах государственной  власти.

Они также проистекают  из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный  служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной  деятельности, и в этом смысле его  деятельность мало, чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения  приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования  хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

 

 

2. Организационная специфика муниципального хозяйства

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве  в силу своей общественно-государственной  природы. С этой точки зрения она  выполняет две важнейшие функции:

• связь между государством и населением;
• связь между государством и мелким собственником.

В связи с этим очень  важно определить отличия местного самоуправления от государственной  власти, и муниципального хозяйства  от государственного и частного.

Как уже говорилось выше, местное самоуправление обладает всеми  признаками власти и, прежде всего, главным - обязательностью ее решений для  населения муниципального образования (не случайно в статье 3 Конституции  Российской Федерации говорится: "Народ  осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления").

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления, тем не менее, имеют особенности, отличающие его от органов государственной  власти. Эти особенности местного самоуправления блестяще сформулированы в книге Л. Велихова "Основы городского хозяйства". Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной  власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие  от государственной власти власть  подзаконная, действующая в пределах  и на основании законов, принимаемых  органами государственной власти.

2. Самоуправление возможно  лишь тогда, когда строго определена  часть общественных дел, которыми  оно занимается (предметы его  ведения).

В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов  власти.

3. Для реализации полномочий  по этим предметам ведения  местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует  обязательного наличия представительства  населения, другими словами, она  выборная по своей природе.[19]

Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной  власти, с другой стороны, неразрывную  связь местного самоуправления с  государственной властью в целом.

Формирование предметов  ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны  населения, которое поручает органам  местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны государства. В целом же компетенция органов  местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство  не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть  общественных дел самостоятельно, но возлагает на него исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными  контактами с населением.

При этом особенно важно, что  государство передает не только функции, но и полномочия по принятию от его  имени общеобязательных решений, оставляя за собой право контроля за исполнением  по результатам деятельности.

Иначе говоря, местное самоуправление является властью, но властью, производной  от государственной, действующей с  позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством в  законе.

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа  накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства.

Муниципальное хозяйство, с  точки зрения ведения хозяйственной  деятельности, в значительной степени  носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке  как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной  деятельности. То есть оно может  самостоятельно распоряжаться находящейся в его распоряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе. В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты "дивидендов по акциям" производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают  в роли подрядчика, исполняющего государственные  функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными  государственными структурами. Это  учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов  с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация  подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства  и создает базу для эффективной  деятельности самих органов государственной  власти всех уровней.

Таким образом, муниципальное  хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области  производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования  результатов деятельности.

В настоящее время существует ряд факторов, оказывающих влияние  на специфику организации муниципального хозяйства.

 Наиболее характерные из них следующие.

Во-первых, природный и  географический факторы. Природные условия оказывают сильное влияние на формирование систем хозяйственной жизни и образ жизни населения данной территории. Так, условия жизни в разных частях Российской Федерации сильно отличаются, и во многом в силу того, что в зависимости от природных условий в значительной степени определяются основные занятия населения и условия их жизни, характер поселений и способы хозяйствования (от кочевий Севера и казачьих станиц Юга до индустриальных городов-мегаполисов, сформировавшихся на месторождениях полезных ископаемых или на перекрестье торговых путей.

Во-вторых, фактор внутренних и внешних воздействий на политико-хозяйственную систему. Внутренние факторы связаны с особенностью соотношения влияния различных групп населения на процесс становления государственной власти. Система управления не может не испытывать воздействия на свое формирование и развитие со стороны внутренних и внешних условий самого ее существования.

Формирование системы  управления муниципальным хозяйством должно опираться как на анализ общих  характеристик экономического цикла, так и ни особенности (скорость развития экономических отношений, природные  условия, определяющие особенности  хозяйствования и др.) прохождения  данного цикла в конкретной стране, регионе страны.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Материально- фининсовые основы муниципального хозяйства

В законе четко определены источники доходов местных бюджетов, в него зачисляются местные налоги и сборы, а также доходы от налогов и других финансовых источников, предусмотренные законодательством России о налогообложении.

Расходы бюджета района осуществляются за счет их доходов, а также дотаций  и субвенций, полученных из бюджета  города. Местная администрация может увеличивать, исходя из имеющихся средств, нормы расходов на содержание  жилищно-коммунального хозяйства, учреждения здравоохранения,  органов правопорядка и т.п.  Они вправе устанавливать дополнительные льготы и пособия для  отдельных категорий граждан,  нуждающихся в социальной защите.  Свободные средства местная администрация может вкладывать в акции,  ценные бумаги и т.д. Финансовые ресурсы местной администрации могут быть на договорной  основе объединены со средствами предприятий,  учреждений, организаций и граждан для финансирования  строительства,  ремонта  и содержания объектов социальной и производственной инфраструктуры.

Финансовые ресурсы местного самоуправления включают в себя и внебюджетные фонды, в которых аккумулируются дополнительные доходы, полученные за счет осуществления организованных местной администрации мероприятий по решению экономических и социальных проблем. К ним относятся:

• добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений, организаций;
• штрафы, взимаемые за получение предприятиями и организациями необоснованной прибыли (доходов), за завышение цен (тарифов) на продукцию (работа, услуги);
• штрафы за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежи, компенсирующие нанесенный ущерб. Сумма этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранительных и оздоровительных мероприятий;
• штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия;
• штрафы за административные правонарушения, совершенные на территории местной администрации;
• доходы от реализации бесхозного и конфискованного имущества.

Проблемы материальной базы являются "вечной" для местных  органов, хотя время диктует свои повороты в подходах к ее решению. В частности, в прежние времена шла острая борьба за передачу в ведение местных советов от ведомственных предприятий жилищного фонда, детских садов, объектов коммунально-бытовой инфраструктуры. Сегодня испытывающие финансовые трудности предприятия готовы сами "сбросить" всю социальную инфраструктуру органам местного самоуправления. Однако те отказываются от нее, поскольку не имеют средств на эксплуатацию, ремонт, выплату зарплаты и т.д.

Появление категории "муниципальной  собственности" незамедлительно высветило проблемы не просто пополнения ее за счет объектов   государственной  собственности  федерального уровня и собственности субъектов РФ, но рационального использования полученного.

Но одновременно с расширением  своего имущества органы местного самоуправления столкнулись с новой проблемой - его надо приватизировать. К сожалению, концептуально при этом не была решена очень важная задача: орган местного самоуправления должен иметь свое хозяйство или нет? И если он его имеет, то, например, что лучше - иметь свое предприятие по уборке территорий или приватизировать имеющиеся подразделения и затем работать с ними по договору? Что лучше - продавать помещения магазинов или сдавать их в долгосрочную аренду?

В условиях углубляющейся  экономической реформы, нарастания рыночных отношений, усиливающейся инфляции органы местного самоуправления не могут сколько-нибудь эффективно исполнять местный бюджет без помощи коммерческих  банков.  Чем эффективнее используются бюджетные средства, тем лучше работают власти на местах.  При неумелом использовании бюджетных средств трудно добиться хорошей работы бюджетных организаций.

При любом использовании  бюджетных средств их необходимо защитить от инфляции. Как известно бюджет формируется в начале года, а исполняется на протяжении всего финансового года, поэтапно, в соответствии с планом, который определяется особенностями финансируемой деятельности. Высказываются мнения, что эту роль не могут выполнить коммерческие банки, необходимо создать новый тип коммерческого банка - муниципальный банк.

По мнению сторонников  этой теории, основателями муниципальных банков должны выступать муниципалитеты, которые, привлекая местный капитал, создают банк для обслуживания местного хозяйства.

Поскольку муниципальные  банки должны предоставлять и  долгосрочные ссуды, поскольку они нуждаются в привлечении средств из центральных источников. Для этого предлагается создать Центральный коммунальный банк, который должен возглавить всю систему муниципальных банков. Задачей этого банка должно быть осуществление посредничества в выходе муниципальных банков на финансовые рынки, посредничество в рефинансировании операций муниципальных банков. Центральный коммунальный банк должен концентрировать и перераспределять временно свободные средства городов и муниципальных банков с целью оживления хозяйственной жизни на местах.