Состояние современной муниципальной кадровой политики в регионах Южного федерального округа

2

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СЕВЕРО–КАВКАЗСКИЙ ГУМАНИТАРНО–ТЕХНИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Система муниципального управления»

на тему «Состояние современной муниципальной кадровой политики в регионах Южного федерального округа»

Автор работы: Пономаренко Н.А.

Специальность: 080504

Группа: УЗГМУ – 08

Обозначение работы КР/КП (нужное подчеркнуть)

Руководитель работы Болганова И.В.

Работа защищена с оценкой______________

Ставрополь, 2011

Содержание

Введение

Глава 1. Институт федеральных округов

1.1 Федеральные округа и их место в экономике Российской Федерации

1.2. Перспективы развития и оптимизации Федеральных округов

1.3. Современное состояние Южного Федерального округа

Глава 2. Теоретические аспекты кадровой политики

2.1. Содержание кадровой политики в государстве и региональных подразделениях

2.2. Развитие и формирование кадров в государстве и отдельном регионе

2.3. Перспективы развития кадровой политики в Южном Федеральном округе

Заключение

Список использованных источников

2

Введение

В современной России одной из важных причин низких темпов развития экономики, проведения социально-экономических преобразований является недооценка роли территориального фактора, субъектов Российской Федерации. Известно, что существенной предпосылкой достижения социально-экономической стабильности в государстве является формирование и эффективное функционирование единой системы вертикали власти. Властная вертикаль, охватывая все уровни территориального управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударственных нормативных актов. В России требуется эффективный контроль за реализацией общенациональных интересов на основе разграничения полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

Одной из важных проблем в России является весьма резкое различие в социально-экономическом развитии территорий. Следовательно, назрела необходимость реформирования как самой системы управления, так и административно-территориального устройства.

Создание федеральных округов, в том числе и ЮФО, послужили становлению экономических и социальных условий для стабильного и бесконфликтного развития субъектов Российской Федерации и обеспечению реализации геостратегических интересов государства.

Южный Федеральный округ - территориальное образование, сформированное по геополитическому принципу в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2000г. №1149, с целью укрепления вертикали государственной власти. Столицей ЮФО является Ростов-на-Дону. Южный федеральный округ (после выделения из него в соответствии с Указом Д. А. Медведева от 19 января 2010 Северо-Кавказского федерального округа) включает 6 субъектов Российской Федерации (2 республики, 3 области и 1 край): Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область, Краснодарский край. Его площадь — 416 тыс. 840 кв. км.

Население Южного федерального округа на 1 января 2009 г. с учетом Всероссийской переписи населения 2002 года составляет 13,8 млн. чел., что составляло 9,45 % от всего населения России, плотность населения - 36,8 чел./кв. км, доля городского населения составляет 57,5%. Крупнейшими городами ЮФО являются Ростов-на-Дону, Волгоград, Краснодар, Сочи.

В нашем исследовании мы ставили пред собой цель – изучить современное состояние муниципальной кадровой политики и проблем регионального развития Южного федерального округа.

Согласно вышеупомянутой цели мы постарались решить ряд задач, а именно:

            Рассмотреть институт федеральных округов, а также их место в экономике России;

            Охарактеризовать геополитическое положение, современное состояние и проблемы ЮФО;

            Исследовать состояние кадровой политики в стране и ЮФО, а также рассмотреть перспективы развития кадровой политики.

2

Глава 1. Институт федеральных округов

1.1 Федеральные округа и их место в экономике Российской Федерации

Создание в России федеральных округов следует рассматривать в теоретическом контексте концепции территориально-государственного строительства[1]. В центре этой концепции находится анализ «географического каркаса» государственности – административно-территориальное деление государства по горизонтали и иерархия территориальных управленческих уровней по горизонтали. В соответствии с физико-географическими характеристиками пространства, культурно-историческими предпосылками, принятыми политическими моделями и экономическими факторами каждое государство вырабатывает определенную модель территориально-государственного строительства, которая должна соответствовать его актуальному состоянию.

Округа создавались не только для эффективного управления, они должны объединять усилия, и не только для борьбы с кризисными явлениями (в том числе связанными с миграцией и криминалом), но и для перспективного планирования. Должны быть совместные программы по созданию рабочих мест, общие социальные проекты[2].

Первой теоретической проблемой территориально-государственного строительства являются управленческие уровни – слои, на которые государство делится в его вертикальном разрезе. Число таких уровней является функцией размеров государства и степени дифференциации его пространства. В связи с эволюцией государственной территории, как экстенсивной (расширение), так и интенсивной (внутреннее освоение и поляризация) число уровней может меняться. Особым вопросом является определение политической (управленческой) компетенции каждого территориального уровня. Здесь выбор обычно делается в соответствии с политической моделью государственного строительства, принятой в данном государстве, и постоянно на повестке дня находится вопрос оптимизации числа уровней и пересмотра их компетенции.

Вторая теоретическая проблема связана с обеспечением территориального единства государства. Любое государство является политико-географической системой, состоящей из определенного набора взаимосвязанных регионов. Внутренние контрасты, особенно имеющие этнокультурное происхождение, определяют развитие центробежных сил, которые в некоторых регионах могут превзойти предел и привести к сепаратизму, т.е. коренному нарушению территориального единства. Задача государства состоит в поддержании превосходства центростремительных сил над центробежными на любом участке своей территории[3]

Государство в рамках своей региональной политики обеспечивает централизованный контроль за своими территориями. Но одновременно оно стремится сбалансировать «давление сверху» развитием институтов региональной автономии, самоуправления и обеспечением различных форм обратной связи с регионами через их влияние на общегосударственном уровне и участие в демократических процедурах.

Третья теоретическая проблема – обеспечение государством территориальной динамики своего развития. Территориальное единство может толковаться двояко – как обеспечение территориальной целостности, что является первостепенной задачей центра и его региональной политики, и как поддержание высокой межрегиональной мобильности. Государство должно способствовать «горизонтальной» интеграции территорий. Речь идет о развитии межрегиональных связей, нормальном функционировании межрегиональных людских, экономических, информационных и прочих потоков. Государственная территория не может быть совокупностью не связанных друг с другом, вынужденно самодостаточных глухих периферий и должна функционировать как системное единство по горизонтали.

Также важнейшей задачей любого нормально развивающегося государства является стимулирование инновационного процесса. Последний имеет вполне определенную политико-географическую логику, которая описывается в теориях диффузии инноваций и «центр – периферия». В предельно общем виде речь идет о зарождении инноваций в центрах и их перемещении на периферию по определенным схемам.

С этой точки зрения государство имеет иерархическую пространственную структуру. Так, в соответствии со схемой каскадной диффузии инноваций их распространение идет из небольшого числа центров первого порядка в центры второго порядка, оттуда переходит на наиболее близкие периферии, а далее на отдаленные участки территории. При этом распространение инноваций может блокироваться на тех или иных типах территорий, выполняющих барьерные функции[4]

Государство должно ясно представлять свою «естественную» иерархическую систему центров и периферий и способствовать более или менее свободному продвижению или разумной корректировке инноваций от центров к перифериям.

Таковы наиболее общие концептуальные представления о территориально-государственном строительстве. В России оно имеет свои объективные параметры, способствующие формированию определенных характерных черт, которые, что особенно важно, прослеживаются при самых разных политических режимах и представляют собой российский политико-географический инвариант[5].

Важнейшей актуальной особенностью российской региональной структуры являются огромный размер территории при высокой дробности административного деления, включающего, как известно, 89 управленческих единиц первого порядка (первый территориальный управленческий уровень). В принципе дробность административного деления не является проблемой для государственного развития. Она может и не составлять особых трудностей при двух полярных сценариях территориально-государственного устройства. Максимальная степень дробности административного деления характерна, например, для унитарных Франции и Турции и, одновременно, для США, где отмечается высокий уровень региональной автономии.

Россия в настоящее время по причинам политико-исторического характера не может пойти ни по пути жесткого унитаризма, ни по пути радикальной децентрализации. Для России очень характерна административно-территориальная иерархичность государства, когда каждый вышестоящий управленческий уровень стремится подчинить нижестоящий. На каждом уровне и в отношениях между ними отсутствует должная саморегуляция, что объясняется многими десятилетиями развития централизованного контроля и препятствует переходу к иной, более свободной для территорий системе, поскольку территории не смогут ею эффективно воспользоваться. Административный фактор, работающий по вертикали, играет определяющую роль при слабом гражданском обществе, неразвитых демократических традициях и отсутствии политической культуры федерализма в его «классическом» понимании[6]

Итак, современная Россия оказывается в противоречивой ситуации сразу по нескольким параметрам. Ее развитие в качестве территориальной системы создает объективные потребности и в децентрализации (тем более что официально принята федеративная модель), и в централизованном контроле с целью сохранения управленческой иерархии. Инновационная политика центра требует жесткой территориальной иерархии и объективно нуждается в обеспечении вертикали власти. Однако внутренняя противоречивость этой политики и ее достаточно слабое восприятие на местах заставляют искать компромиссы с территориями вместо следования определенной линии. Во всех этих случаях происходит стихийный поиск баланса между центром и регионами. Но при этом если не постановка, то хотя бы необходимость постановки общегосударственных задач в условиях кризиса российской государственности обусловливают движение страны в сторону «управляемого федерализма» по аналогии с «управляемой демократией», когда децентрализация федеративного типа сочетается с типичными формами управленческой иерархии.

Создание института федеральных округов породило оживленную дискуссию в научных и политических кругах, где обсуждались вопросы его целесообразности, соответствия нормам федерализма и т.п[7]. В этой дискуссии принял участие и журнал «Федерализм»[8]. Внимания заслуживают материалы специальных круглых столов[9], семинаров и т.п., где специалисты разного профиля обсуждали данный вопрос[10].

С точки зрения политической географии и теории территориально-государственного строительства создание федеральных округов означало введение нового, вспомогательного управленческого уровня, призванного оптимизировать контроль со стороны центра за огромным и дробным российским пространством. На уровне политической пропаганды это могло подаваться и подавалось как укрепление государства и вертикали власти[11]. Строго говоря, создание федеральных округов помогало усилить управленческую иерархию через создание института ответственных федеральных контролеров за теми или иными географическими блоками российских регионов.

Анализ истории федеральных округов позволяет говорить о переходе от искусственной их «имплантации» в систему отношений между федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена с конфликтами, к естественной бюрократической саморегуляции. На нынешнем этапе преобладает последняя тенденция, и ее развитие позволяет сделать вывод, что институт федеральных округов все-таки состоялся как нормальный, управленческий уровень, выполняющий поставленные центром, а также определившиеся по ходу развития процесса задачи.

Ограниченная легитимность системы федеральных округов и функционирование полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют огромное значение личностного фактора и кадровой политике в эффективности всей системы. Полпред в федеральном округе – это не «обычный» бюрократ, действующий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а скорее политик, и эффективность решения поставленных задач определяется его личными политическими талантами. С этой точки зрения российский губернатор гораздо ближе к типичному бюрократу-функционеру, поскольку под институт губернатора уже подведена разработанная и вполне прозрачная правовая база.