Принципы и этапы стратегического планирования развития муниципального хозяйства

- субъекты-исполнители  (специальные ораны, созданные  для исполнения решений субъекта-заказчика). Как, например, в Санкт-Петербурге Генеральный Совет по стратегическому планированию - высший орган системы стратегического планирования, образуется для обсуждения и утверждения всех ключевых решений, связанных с разработкой и реализацией Стратегического плана⁹. Или орган, руководящий работами по разработке и реализации стратегического плана - Программный Совет стратегического развития города.

Объектом стратегического  планирования социально-экономического развития территории традиционно выступает административно-территориальная единица страны (регион-субъект РФ, муниципальное образование и т.п.). В то же время в качестве объекта выступают все сегменты территориальной экономики и социальные сферы жизнедеятельности, информационные, товарные и финансовые потоки, а также имущественные комплексы. Поэтому реальным объектом стратегического управления и планирования выступает зона совокупности интересов, не ограниченная административными границами. С позиций системного подхода объект стратегического планирования территории можно рассмотреть как совокупность пяти взаимосвязанных макроподсистем¹⁰:

1) местное (городское) хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность муниципального образования;

2) производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства (в т.ч. АПК, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник богатства), производящие валовой продукт;

4) социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения муниципального образования;

5) финансово-экономическая сфера,  обеспечивающая макроэкономические  пропорции, финансовые связи отраслей  муниципального образования в  виде местного бюджета; 

6) управленческая сфера, включающая  совокупность органов власти, управления и контроля над социально-экономическим развитием города

 В состав каждой из них  входит несколько подсистем, обеспечивающих  решение задач стратегического  управления территорией, выделенных  по признаку отрасли экономики или предмету управления. Взаимосвязь макро- и подсистем на примере города проиллюстрирована на схеме¹¹.

В состав управляющей  подсистемы стратегического планирования социально-экономического развития территории включаются также такие механизмы  ее воздействия на управляемую, как:

- планирование, прогнозирование и  программирование (в т.ч., процедуры  разработки стратегии и бюджетирование. Прогнозирование предшествует собственно  составлению стратегических планов  и основывается на проведении  предпланового анализа широкого круга внутренних и внешних факторов-условий функционирования территории с целью предвидения возможности развития и оценки риска. Сюда же относится формулирование миссии, стратегическое целеполагание. Увязка стратегических целей с результатами деятельности всех звеньев стратегического управления осуществляется посредством разработки необходимой программы социально-экономического развития и составления бюджета. Бюджетирование включает стоимостную оценку программы социально-экономического развития и распределение ресурсов. Цели стратегического плана обычно учитываются при разработке среднесрочных финансовых планов-прогнозов);

- организующее воздействие (формирование  будущего потенциала территории, согласование структуры и системы  управления с выбранной стратегией развития);

- координация (нормативное регулирование,  согласование интересов всех  типов местных сообществ в  выборе тех или иных решений,  согласование стратегических решений  различных уровней и последовательной  консолидации целей и стратегий,  методическое руководство);

- мотивация (разработка системы  стимулов, побуждающих к достижению  поставленных стратегических целей);

- контроль (непрерывное наблюдение (мониторинг) процесса реализации стратегических планов, оценка результативности) и пр.¹²

Примером двустороннего взаимодействия, могут выступить показатели реализации стратегического плана, являющиеся важнейшим механизмом обратной связи, необходимым для динамической настройки и улучшения системы социально-экономического развития территории. Указанные выше механизмы воздействия и взаимодействия в известной степени коррелируют с классическими функциями управления, описанными теорией менеджмента и образуют функциональную подсистему стратегического планирования.

К подсистемам обеспечения  системы стратегического планирования социально-экономического развития территорий относятся кадровая (наличие и компетенции кадрового состава организационных структур стратегического планирования, доступность и степень участия представителей научного сообщества и т.д.), финансовая (муниципальные финансы, бюджетное встраивание стратегических программ), информационная (статистическая информация социально-экономического развития территории, нормативно-правовое основы стратегического планирования, методическое обеспечение, ресурсные (электронные) центры стратегического планирования, базы данных, система коммуникаций в процессе разработки стратегий, PR и работа со СМИ в целом и т.д.) и прочие системы.

Целевая подсистема заслуживает отдельного внимания. Помимо целей социально-экономического развития территории, которые будут подробно рассмотрены нами в параграфе, посвященном элементам стратегического плана, следует обозначить цели управляющей системы стратегического планирования. На муниципальном уровне они включают:

• выработку общего понимания происходящих в экономике изменений и единой позиции по отношению к ним;

• определение вектора  развития социо-экономики муниципального образования;

• выяснение в результате дискуссий и обмена информацией  наиболее вероятного поведения государственных, муниципальных, общественных и частных организаций, действующих в сфере экономической политики;

• определение формата  совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей города и местных  предприятий;

• содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и скоординированность действий.

Как видим, среди мотивов  доминирует потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов, работающих в сфере экономической политики. С одной стороны, стратегия должна помочь местному бизнесу получить представление о деятельности властей в сфере экономики, приоритетных направлениях, которые будут поддерживаться и стимулироваться. С другой стороны, стратегия должна нацелить работу многочисленных институтов, занятых реализацией экономической и социальной политики. То есть стратегическое планирование рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания.

 

2. Принципы и этапы стратегического планирования развития муниципального хозяйства

 

Как указывалось выше принципы и процедуры стратегического  планирования являются механизмами  взаимодействия управляющей и управляемой  подсистем системы стратегического  планирования. Стратегическое планирование комплексного социально-экономического развития города требует соблюдения ряда принципов, главным из которых нами предлагается считать принцип адаптивности.  Следование требованиям принципа адаптивности означает, что формирование концепции городского развития необходимо осуществлять с учетом возможных изменений внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов и механизмов их реализации. Такая корректировка должна проводится с минимальными политическими, социальными и экономическими издержками. Стратегические планы, планы мероприятий и отраслевые планы должны гибко реагировать на меняющиеся условия и максимально учитывать интересы всех участников. Поэтому процесс планирования, установления целей и анализа организуется так, чтобы привлечь возможно более широкий круг лиц и организаций. Для этого необходима активная позиция города как лидера и координатора. Очень важная роль отводится принципу партнерства. Признано, что успешной сегодня может стать только всеохватывающая политика, объединяющая различные уровни власти, частный сектор и местное население, предполагающая региональное партнерство и международное сотрудничество между городами.

В общем виде стратегическое управление городами предполагают следование принципам целенаправленности (прописание целевых ориентиров и их обеспеченность ресурсами), социальности (первостепенность интересов населения, обеспечение определенного качества жизни), комплексности, эффективности (достижение желаемого результата при минимуме затрат), минимизации риска, баланса интересов (между текущими задачами и задачами развития, между отраслями и территориями), легитимности (соответствие законам и соблюдение процедур утверждения), демократичности (отрытости), профессионализма, принципа «первого руководителя» (участие первых лиц города), партнерства, единства объекта стратегического управления, единства субъекта стратегического управления, трактовки стратегического плана как единства целей и средств достижения ¹³.

Для разработки стратегий  города используют схожие подходы, перенимая друг у друга схемы построения стратегии. В основе большинства западных подходов лежит теория конкурентности М.Портера и активное участие в разработке стратегии города высших учебных заведений.

В муниципальных структурах применяются следующие алгоритмы стратегического планирования¹⁴.

Многоступенчатое планирование, используемое агентствами городского развития США. В Канаде получила распространение методология метрополитенского планирования, предложенная Ф. Хейвудом, состоящая из 6 ступеней.

Коротко эту схему  можно сформулировать как «Обзор - анализ — план». Последствием принятия такой методологии стал триединый  процесс диалога, в котором участвовали  политики, определяющие цели и приоритеты, население, на чью жизнь стратегические планы оказывают непосредственное воздействие, и специалисты-профессионалы, призванные собрать и проанализировать информацию и сделать соответствующие рекомендации.

Алгоритм стратегического  планирования, разработанный экспертами РНЦГМ и Института социально-экономического проектирования РАН и реализованный при формировании стратегического плана г. Казань: 

1. Анализ внутренних  закономерностей развития города (причины возникновения городского  поселения, выполняемых им традиционных  функций, исследование комплекса  отраслей специализации, экономических связей города; выявление и осмысление причинно-следственных связей, обусловивших направление социально-экономического развития города).

2. Анализ стартовых  условий развития города, обусловленных  факторами местного характера:

1)   качество жизни населения (продолжительность жизни населения и состояние общественного здоровья, уровень жизни и образ жизни);

2)   величина и  эффективность использования накопленного (стартового) на территории социально-экономического  потенциала, в т.ч.

- базовые ресурсные потенциалы развития (природно-ресурсный, экономико-географический, демографический);

- потенциалы, обеспечивающие развитие города (трудовой, производственный, научно-инновационный, социально-инфраструктурный, бюджетный, инвестиционный, экспортно-импортный);

-потенциалы готовности  к социально-экономическим преобразованиям  (социально-психологический, нормативно-правовой, научно-методический);

3)   экологическая  обстановка на территории города;

4)   экономическая  ситуация (структура экономики, институциональные преобразования в экономической сфере, функционирование рыночных механизмов и инфраструктурное обеспечение, формирование конкурентной среды и благоприятного хозяйственного климата; выявление основных тенденций в указанных направлениях развития экономической сферы);

5) состояние системы  городского самоуправления (правовое  обеспечение деятельности, диспропорции  в организационных структурах  управления, уровень профессиональной  подготовки персонала, регламентированность  взаимодействия различных ветвей городской власти и отдельных звеньев аппарата исполнительной власти);

3. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное социально-экономическое  развитие города (классифицируются  по иерархическим уровням управления: межмуниципальный, региональный, межрегиональный, федеральный; предполагает выявление интересов у субъектов управления различных уровней к роли конкретного города в системе территориального разделения труда, исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития города).

4. Разработка системы  государственных минимальных социальных  стандартов и их оценка:

1)   система минимальных  муниципальных социальных стандартов;

2)   предложения  по системе муниципальных стандартов  качества жизни (целей социального развития).

5. Интегральная оценка  исходной социально-экономической  ситуации (сводная таблица, включающая  основные факторы внутреннего  характера, которые определяют  сложившуюся ситуацию в различных  отраслях и сферах жизнедеятельности  города).

6. Выявление и систематизация предпосылок и ограничений перспективного развития города (на основе результатов исследований пп. 1, 3, 5).