Муниципальные образования

            Недостатком первой позиции является  фактическая консервация и даже

усиление  тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее

значительных  экономических и социальных ресурсов - та ситуация, которая привела в

последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации

малых городов и "вымиранию" сельских поселений. Следствием является, как  правило,

падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных

центров.

            Недостатком второй позиции является  действительная слабость экономических

ресурсов  для решения всего перечня  предметов ведения местного самоуправления,

определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых

и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей.

Следствием  является практическое подавление местных  интересов таких

муниципальных образований и их населения интересами государственных органов

власти  субъекта Федерации (а зачастую - и  просто субъективными интересами

государственных должностных лиц).

            Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской  Федерации" схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3

статьи 6 Закона), предусматривающая возможность  разграничения предметов ведения,

объектов  муниципальной собственности и  источников доходов местных бюджетов в

случае, если в границах территории муниципального образования (например, - района)

имеются другие муниципальные образования (например, - малое поселение, сельсовет

и т.п.). Достаточно интересный опыт в организации  деятельности такой схемы

местного  самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно,

Астраханской  областях.

            Не менее сложной проблемой  является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

            В течение прошедшего года  были решены многие принципиальные  вопросы по

распределению собственности между разными  уровнями власти. Законодательно

признан и интенсивно развивается новый  для нашей страны вид собственности  -

муниципальный, составляющий экономическую основу общих интересов населения,

проживающего  в конкретных городских и сельских поселениях.

            В то же время до настоящего  времени законодательно не закреплены  за

местными  бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений

собственные доходные источники на базе налогов  с физических лиц, налогов на

собственность, земельных платежей, местных налогов  и сборов. Средства, полученные

на местах от местных налогов и сборов, установленных  федеральным

законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих  органов, которые потом

часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Такое регулирование финансов

снижает заинтересованность местного самоуправления в налогах. В то же время,

местные налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления,

дают  лишь около 3% от доходной части местных  бюджетов.

            Диктат субъектов Федерации в  распределении территориальных  доходов

приводит  к сокращению доходных возможностей местных бюджетов, а это означает,

что фактически сокращаются возможности финансирования социально-коммунальной

сферы, при этом одновременно осуществляется передача местным властям ее некогда

ведомственных объектов.

            Большие сложности в формировании  муниципальной собственности вызывает

отсутствие  законодательного закрепления права  местных сообществ и их органов

самостоятельно  распоряжаться муниципальной собственностью, включая земельные,

лесные, водные и другие природные ресурсы. Формирование муниципальной

собственности идет с большим трудом. Органы власти субъектов Федерации передают

муниципальным образованиям нерентабельные предприятия, а у местного

самоуправления  нет средств для их модернизации и поддержки. Не прекратилась

практика  незаконного изъятия некоторых муниципальных предприятий и учреждений и

передача  их в областное, краевое, республиканское  подчинение. Все эти процессы

требуют законодательного регулирования.

            Наряду с организационными и  финансово-экономическими условиями,  реальное

функционирование местного самоуправления зависит от реализации предусмотренных

статьей 133 Конституцией Российской Федерации  права на судебную защиту и

запрета на ограничение прав местного самоуправления, установленных

законодательством.

            Носителями, субъектами права на судебную защиту, исходя из смысла статьи 46

и статьи 133 Конституции РФ, могут выступать  и органы местного самоуправления, и

непосредственно граждане России. Причём защита нарушенных прав и законных

интересов местного самоуправления для органов местного самоуправления как органов,

которым доверено народом осуществление  публичной власти, является не только их

правом, но и конституционной обязанностью. Граждане Российской Федерации при

защите  своих прав на местное самоуправление могут воспользоваться как нормами

Федерального  закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления...",

так и  процессуальными гарантиями, предоставляемыми Законом РФ "Об обжаловании

неправомерных действий...", основные положения  которого включены в Гражданский

процессуальный  кодекс. За недолгий период времени, прошедший  с вступления в

действие  Федерального закона "Об общих принципах  организации местного

самоуправления  в Российской Федерации", накоплена  значительная судебная практика

при разрешении споров, возникших в формирующейся российской системе

муниципального  права.

            К сожалению, органы местного  самоуправления в настоящее время  лишены

права прямого обращения в Конституционный  Суд, в то время, как процесс становления

местного  самоуправления неизбежно сопровождается многочисленными конфликтами,

проистекающими  именно из различного понимания и  толкования конституционных

норм  по вопросам организации и деятельности местного самоуправления. В такой

ситуации  правовой конфликт, который мог бы быть оперативно разрешен в судебном

порядке Конституционным Судом, приобретает  гипертрофированные формы

противостояния  сторонников той или иной правовой позиции, приводит к

неконструктивной  политизации конфликта.

            Решение этой проблемы требует  корректировки Конституции РФ, или,  как

минимум, соответствующего федерального конституционного закона. Для того, чтобы

это стало  возможным, для того, чтобы политическое значение местного

самоуправления  позволяло оказывать реальное влияние  на пути дальнейшего развития

государства, необходимо включение в деятельность органов местного

самоуправления  не отдельных представителей, а широких  слоев населения России.

             

     Говоря  о реализации конституционного права  населения на осуществление

местного  самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса

во многом зависит не только от наличия всего  комплекса необходимых законов,

обеспечивающих  организационную и экономическую  самостоятельность

муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и

возможностей  в осуществлении местного самоуправления, от действительной

способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права

на местное  самоуправление.

            Для действительной способности  реализации права на местное  самоуправление

представляется необходимым:

            1) наличие механизмов осуществления  права, то есть наличие органов,

создаваемых населением для реализации своих  прав в решении местных вопросов,

процедур  прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или

зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти

вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

            2) наличие возможности осуществления  права, то есть наличие

финансово-экономической  базы для обеспечения реальной самостоятельности

населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго,

экономического  этапа);

            3) наличие осознанной воли в  осуществлении права, то есть  активное участие в

процессе  организации местного самоуправления не только государства (через

официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и

населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате).

Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа

(назовем  его условно "социальным").

            Все три составляющие находятся  в настоящее время в процессе

формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих