Организационные
основы местного самоуправления
Организационная и социальная
основы местного самоуправления тесно
связаны между собой. Социальная основа
включает в себя жителей муниципального
образования, образующих социально-территориальную
(поселенческую) общность, а также функции
социального характера. Законодательство
Российской Федерации и ее субъектов закрепляет
социальную природу местного самоуправления.
Это проявляется в том, что местное самоуправление
осуществляется обязательно в населенных
пунктах, то есть там, где проживают люди.
Кроме того, социальный характер выражен
в целой системе прав граждан на местное
самоуправление. Каждый житель в отдельности
и сообщество в целом обладают правом
участия:
- в выборах органов и должностных
лиц местного самоуправления;
- в местных референдумах;
- в собраниях (сходах);
- в проведении отзыва депутатов
и других выборных должностных лиц;
- в митингах; демонстрациях,
шествиях и пикетировании;
- в осуществлении народной
правотворческой инициативы и т.д.
Социальная основа местного
самоуправления тесно связана с организационной
основой, так как организационная основа
производна от социальной. Это означает,
что социальная основа является первичной
по отношению к организационной. Они соотносятся
как система (социальная основа) и ее элемент
(организационная основа). Социальная
основа состоит из более широкого круга
общественных отношений, нежели организационная.
Социальную основу местного самоуправления можно
определить как совокупность регулируемых
нормами права общественных отношений,
складывающихся по поводу реализации
социальных функций местного самоуправления.
Как видно, организационная основа является
составной частью социальной основы. Местное
сообщество, состоящее из социальных групп,
индивидуумов, не только непосредственно
решает задачи местного значения, но еще
и создает организационную основу местного
самоуправления, через которую осуществляется
опосредованное социальное управление.
Таким образом, можно сделать вывод, что
социальная основа местного самоуправления
является корневой системой местного
самоуправления, от которой произрастают
другие основы местного самоуправления.
В состав организационной основы целесообразно
включение выборных должностных лиц местного
самоуправления, которые непосредственно
организуют работу представительных и
исполнительных органов местного самоуправления
и связаны с выполнением организационно-распорядительных
Или административно-хозяйственных
обязанностей. Организационные основы
местного самоуправления составляют муниципально-правовые
нормы, закрепляющие структуру органов
местного самоуправления, порядок, формы
и принципы их деятельности, регламентирующие
муниципальную службу. Органы местного
самоуправления - это выборные и другие
органы, наделенные полномочиями на решение
вопросов местного значения и не входящие
в систему органов государственной власти.
В соответствии с Конституцией Российской
Федерации структура органов местного
самоуправления определяется населением
самостоятельно. Федеральный закон "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
связывает решение вопросов организации
местного самоуправления с принятием
устава муниципального образования. В
уставе определяются структура, наименование
и порядок формирования органов местного
самоуправления, компетенция органов
и должностных лиц местного самоуправления,
регламентируются условия и порядок организации
муниципальной службы, указываются гарантии
прав должностных лиц, основания и виды
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления, срок полномочий,
основания и порядок досрочного прекращения
полномочий депутатов и членов выборных
органов и выборных должностных лиц местного
самоуправления, другие положения, составляющие
организационную основу местного самоуправления.
Муниципальное законодательство устанавливает
обязательное наличие в муниципальных'
образованиях выборных органов местного
самоуправления. Прежде всего имеется
в виду наличие представительного органа
- выборного органа, обладающего правом
представлять интересы населения и принимать
от его имени решения, действующие на территории
муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления
состоит из депутатов, избираемых путем
тайного голосования на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права
в соответствии с федеральными законами
и законами местного самоуправления закрепляется
федеральными законами, законами субъектов
Российской Федерации и уставами муниципальных
образований.
Основной формой деятельности представительного
органа местного самоуправления являются
заседания, периодичность созыва которых
определяется в уставе муниципального
образования и регламенте представительного
органа. На заседаниях в коллегиальном
порядке принимаются решения по вопросам,
отнесенным к ведению муниципальных образований.
Уставами муниципальных образований помимо
представительных органов могут быть
предусмотрены иные органы местного самоуправления
и должностные лица местного самоуправления
(в том числе и выборные). Основное их предназначение
- исполнение решений представительных
органов местного самоуправления, организационно-методическое,
информационное и материально-техническое
обеспечение их деятельности. И хотя муниципальное
законодательство не содержит понятия
"исполнительно-распорядительные органы
местного самоуправления", характер
выполняемых функций позволяет с определенной
степенью условности считать таковыми
все иные, отличные от представительных,
органы местного самоуправления.
Особое место в системе местного самоуправления
занимают главы муниципальных образований.
Должность главы - выборного должностного
лица, возглавляющего деятельность по
осуществлению местного самоуправления
на территории муниципального образования,
может быть предусмотрена его уставом.
Глава муниципального образования избирается
гражданами, проживающими на данной территории,
либо представительным органом местного
самоуправления из своего состава в порядке,
установленном федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с уставом глава муниципального
образования наделяется собственной компетенцией
по решению вопросов местного значения.
Он руководит деятельностью исполнительных
органов местного самоуправления и согласно
уставу муниципального образования может
быть наделен правом входить в состав
представительного органа местного самоуправления,
председательствовать на его заседаниях.
Глава муниципального образования и другие
выборные должностные лица местного самоуправления
в соответствии с уставом подотчетны как
населению непосредственно, так и представительному
органу местного самоуправления.
Главы муниципальных образований, иные
должностные лица местного самоуправления,
а также другие лица, осуществляющие профессиональную
деятельность на постоянной основе на
должностях в органах местного самоуправления,
являются муниципальными служащими. Таким
образом, муниципальная служба - профессиональная
деятельность на постоянной основе в органах
местного самоуправления по исполнению
их полномочий.
Муниципальные служащие не относятся
к категории государственных служащих.
Правовая регламентация муниципальной
службы, включающая требования к должностям,
статус муниципального служащего, условия
и порядок прохождения муниципальной
службы, управление службой, определяется
уставом муниципального образования в
соответствии с законами субъектов Российской
Федерации и федеральным законом.
Нормативно-правовые
основы местного самоуправления.
Правовую основу местного самоуправления
составляют: — Европейская хартия о местном
самоуправлении, — Конституция Российской
Федерации,
- Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»,
- другие федеральные законы;
- конституции, уставы субъектов
Российской Федерации, — законы субъектов
Российской Федерации,
- уставы муниципальных образований,
- другие нормативные правовые
акты, регулирующие вопросы организации
и деятельности местного самоуправления.
Одной из наиболее глубоких
и стабильных основ местного самоуправления
является Конституция Российской Федерации.
Именно в Конституции впервые закреплены
исходные начала организации и деятельности
местного самоуправления, определены
его место и роль в государственно-правовой
структуре российского общества.
Конституцией РФ утверждены
местное самоуправление как одна из форм
осуществления народовластия, признание
и гарантированность местного самоуправления,
обособленность органов местного самоуправления
от системы органов государственной власти,
самостоятельность местного самоуправления
в пределах своих полномочий, определение
форм местного самоуправления, обязательный
учет исторических и иных местных традиций,
государственная гарантия и судебная
защита местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» закрепил перечень
полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в области
местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной
власти Российской Федерации Федеральный
закон относит установление и обеспечение
федеральных гарантий местного самоуправления:
государственных минимальных социальных
стандартов; федеральных программ развития
местного самоуправления; порядка судебной
защиты прав местного самоуправления;
порядка судебной защиты прав местного
самоуправления и т.д.
Органы государственной власти
субъектов РФ осуществляют правовое регулирование
местного самоуправления: принимают, например,
законы субъектов Федерации о местном
самоуправлении, о муниципальных выборах,
о местном референдуме, о муниципальной
службе.
Устав муниципального образования:
1) обладает признаками учредительного
документа. Именно в уставе определяется
(учреждается) сама система местного самоуправления,
структура его органов. Единственное требование
— обязательное наличие выборного органа;
2) принимается самим населением
муниципального образования или его представительным
органом при непосредственном участии
населения (в форме обсуждения проекта
устава);
3) по предмету своего регулирования
является актом всеобъемлющего характера.
Он призван закрепить и урегулировать
отношения не в одной какой-либо сфере
общественной жизни, а во всех основных
областях жизнедеятельности местного
сообщества и его членов;
4) служит основой дальнейшего
местного нормотворчества и обладает
высшей юридической силой по отношению
ко всем другим актам данного муниципального
образования.
Устав является источником
права и рассматривается как разновидность
актов кодификационного значения. Действующим
законодательством предусмотрены различные
случаи принятия уставов как одной из
форм нормативно-правовых актов, призванных:
урегулировать организацию и порядок
деятельности в определенной сфере государственного
управления (Устав железных дорог, например).
Устав как особый вид нормативно-правовых
актов характеризуется тем, что призван
закрепить организацию, устройство той
или иной социальной системы, установить
правовые основы ее функционирования,
т.е. закрепить правовой статус.
Финансово-экономические
основы местного самоуправления.
Важнейшей предпосылкой реального
осуществления местного самоуправления
является его финансово - экономическая
обеспеченность. Согласно ст. 9 Европейской
хартии о местном самоуправлении финансовые
средства органов местного самоуправления
должны быть соразмерны предоставленным
им конституцией или законом полномочиям.
Экономическую основу местного самоуправления
составляют муниципальная собственность,
местные финансы, имущество, находящееся
в государственной собственности и переданное
в управление органам местного самоуправления,
а также в соответствии с законом иная
собственность, служащая удовлетворению
потребностей населения муниципального
образования. Муниципальная собственность - отдельная форма
собственности, закрепленная в Конституции
РФ (ст. 12). В состав муниципальной собственности
входят средства местного бюджета, муниципальные
внебюджетные фонды, имущество органов
местного самоуправления, муниципальные
земли и другие природные ресурсы, находящиеся
в муниципальной собственности, муниципальный
жилищный фонд и нежилые помещения, имущество
муниципальных унитарных предприятий,
муниципальных учреждений образования,
здравоохранения, культуры и спорта, другое
движимое и недвижимое имущество. Права
собственника в отношении имущества, находящегося
в муниципальной собственности, от имени
муниципального образования осуществляют
органы местного самоуправления, а в случаях,
предусмотренных законами субъектов Российской
Федерации и уставами муниципальных образований,
население непосредственно. Органы местного
самоуправления вправе в соответствии
с законом создавать муниципальные унитарные
предприятия, муниципальные учреждения,
иные организации для осуществления хозяйственной
деятельности, решать вопросы их реорганизации
и ликвидации. Органы местного самоуправления
в отношении предприятий, учреждений,
имущество которых находится в муниципальной
собственности, определяют цели, условия
и порядок их деятельности, осуществляют
регулирование цен и тарифов на их продукцию
(услуги), утверждают их уставы, назначают
и увольняют руководителей данных предприятий
и учреждений, заслушивают отчеты об их
деятельности. Отношения органов местного
самоуправления по вопросам, не входящим
в их компетенцию, с организациями, в отношении
которых они не имеют имущественных прав,
а также с физическими лицами строятся
на основе договоров. Органы местного
самоуправления вправе координировать
участие хозяйственных организаций в
комплексном социально-экономическом
развитии территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления вправе
выступать заказчиком на выполнение работ
по благоустройству территории муниципального
образования, коммунальному обслуживанию
населения, строительству и ремонту объектов
социальной инфраструктуры, производству
продукции, оказанию услуг, необходимых
для удовлетворения бытовых и социально-культурных
потребностей населения соответствующей
территории, на выполнение других работ
с использованием для этого собственных
материальных и финансовых средств. Финансовые
основы местного самоуправления определяются
Федеральным законом от 10 сентября 1997
г. «О финансовых основах местного самоуправления
в Российской Федерации». * Согласно ст.
2 этого Закона местные финансы включают
средства местного бюджета, государственные
и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие
органам местного самоуправления, и другие
финансовые средства. Каждое муниципальное
образование имеет собственный бюджет
и право на получение в процессе осуществления
бюджетного регулирования средств из
федерального бюджета и средств из бюджета
субъекта Российской Федерации. Формирование
и исполнение местного бюджета осуществляется
органами местного самоуправления самостоятельно
в соответствии с уставом муниципального
образования. Доходная часть местных бюджетов
состоит из собственных доходов (местные
налоги и сборы, доходы от приватизации
и гражданско-правовых сделок) и поступлений
от регулирующих доходов, она также может
включать финансовую помощь в различных
формах (дотации, субвенции, * средства
фонда финансовой поддержки муниципальных
образований), средства по взаимным расчетам.
Расходная часть местных бюджетов включает
расходы, связанные с решением вопросов
местного значения, с осуществлением отдельных
государственных полномочий, иные расходы.
Дотации - это средства, предоставляемые
местным бюджетам из федерального бюджета
и бюджетов субъектов Российской Федерации
в порядке бюджетного регулирования без
целевого назначения. Субвенции - денежные
средства, выделяемые на конкретные цепи
и на определенный срок муниципальным
образованьям из федерального, регионального
бюджета и подлежащие возврату в соответствующий
бюджет а случае не использования их по
целевому назначению в установленный
срок.Федеральные и региональные органы
государственной власти в соответствии
с законом обеспечивают муниципальным
образованьям минимальные местные бюджеты
путем закрепления доходных источников
для покрытия минимально необходимых
расходов местных бюджетов.
2.3 Проблемы местного
самоуправления в современной
России.
Выработанные мировым опытом
принципы децентрализации управления,
самоорганизации граждан для решения
вопросов местного значения еще не вполне
отражены в российском законодательстве.
Серьезную озабоченность проблемами местного
самоуправления неоднократно высказывают
главы субъектов Федерации. Общая направленность
их выступлений касается усиления подотчетности
и подконтрольности органов местного
самоуправления органам государственной
власти, соблюдения законодательства
и расходования бюджетных средств, а также
укрепления ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления
перед населением и государством. Одна
из самых острых проблем – несоответствие
объема полномочий органов местного самоуправления
имеющимся в их распоряжении материально-финансовым
ресурсам. Экономическая и финансовая
база большинства муниципальных образований
недостаточна для осуществления функций
местного самоуправления. Не обеспечена
полная реализация установленной Конституцией
и законами Российской Федерации системы
гарантий местного самоуправления, таких,
как запрет на ограничение прав местного
самоуправления, обязательность решений,
принятых гражданами путем прямого волеизъявления,
органами и должностными лицами местного
самоуправления, судебная защита местного
самоуправления. В соответствии с конституционно-правовыми
основами местного самоуправления нормативные
правовые акты, регулирующие данную сферу,
принимаются на федеральном, субъектном
и муниципальном уровнях. Но при том, что
на федеральном уровне и уровне субъектов
Федерации законодательная база местного
самоуправления в значительной степени
уже сформирована, по-прежнему приняты
еще не все объективно необходимые законы,
регулирующие различные аспекты местного
самоуправления, в том числе законы, прямо
предусмотренные в базовом законе о местном
самоуправлении: об особенностях порядка
распоряжения, владения и пользования
муниципальными землями, о порядке наделения
органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями. В ближайшее
время необходимо урегулировать такие
важные проблемы, как порядок передачи
объектов федеральной собственности в
муниципальную собственность, формирование
муниципального заказа, порядок прекращения
полномочий органов местного самоуправления
и выборных лиц местного самоуправления,
порядок осуществления органами местного
самоуправления внешних связей. Существует
проблема внутренних противоречий нормативных
положений, превышения компетенции и присвоения
"не своих" предметов ведения органами
и должностными лицами субъектов Федерации
и муниципальных образований. Имеющиеся
проблемы в правоприменительной практике
можно систематизировать следующим образом:
– юридическая некорректность
уставов муниципальных образований. Важной
функцией местного самоуправления является
нормотворчество. Но органы местного самоуправления,
как правило, испытывают нехватку специалистов,
необходимых для глубокой проработки
юридических вопросов.
– отсутствие четких принципов
разграничения полномочий органов государственной
власти и органов местного самоуправления.
Это замедляет решение социальных проблем,
затрудняет решение собственных задач
местного самоуправления, порождает ситуацию
безответственности.
– недостаточная проработанность
процедур обеспечения ответственности
и контроля за деятельностью органов местного
самоуправления. Действующее законодательство
не предусматривает конкретных форм ответственности
органов местного самоуправления перед
гражданами, за исключением выборов, местного
референдума и процедуры отзыва должностного
лица.
В настоящее время существуют
проблемы с кадрами муниципальной службы,
которые можно сгруппировать в несколько
основных блоков.
Первый блок проблем – недостаточная
квалификация муниципальных служащих.
Чиновники часто не в состоянии решать
задачи, которые ставит перед ними общество,
особенно в условиях реформирования системы
государственного управления. Сказывается
недостаток профильного образования и
опыта. Не хватает профессиональных знаний,
умений и навыков. На низком уровне остается
владение компьютерными технологиями
и иностранными языками. Слабо сформированы
личностно-деловые качества: навыки эффективной
коммуникации, ответственность, организаторские
способности. Депрофессионализация чиновников
особенно ярко выступает на фоне старения
кадрового состава, "вымывания" среднего
звена управления в госорганах. Наиболее
дееспособные кадры уходят из государственной
и муниципальной службы в бизнес – структуры.
Система подготовки служащих требует
модернизации, привлечения к преподавательской
работе действующих профессионалов-практиков.
Необходим пересмотр образовательных
стандартов и создание условий для развития
конкуренции на рынке образовательных
услуг для муниципальных служащих.
Вторая общая проблема - проблема
корпоративной культуры государственной
и муниципальной службы. Ценности и нормы
чиновников часто несовместимы с представлением
об эффективной муниципальной службе.
Для изменения ситуации необходимы элементы
проектно-предпринимательской культуры,
основными ценностями которой являются
самостоятельное достижение целей и вознаграждение
в соответствии с полученными результатами.
Третий блок проблем связан с привлекательностью
государства как работодателя на рынке
труда. Труд муниципального служащего
существенно недооценен, в частности это
касается среднего руководящего состава
органов власти. Решение вышеизложенных
проблем предполагает следующие направления
действий: реализация единой кадровой
политики открытого типа с использованием
современных кадровых технологий; модернизация
кадровых служб муниципальных органов
и повышение квалификации кадровиков;
реформирование системы оплаты труда
муниципальных служащих. В настоящее время
существует объективная необходимость
обеспечения повышения профессиональных
качеств муниципальных служащих. При этом
важным является максимальное соблюдение
принципа конкретности профессиональности
профессиональных знаний. Иными словами,
профессионализм муниципальных служащих
определяется управляемой сферой. Принцип
профессионализма и компетентности муниципальных
служащих должен быть ведущим началом
при организации и функционировании органов
местного самоуправления. Таким образом,
даже достаточно краткий анализ показал,
что основной проблемой, стоящей перед
органом управления муниципальной службой
является проблема подбора кадров, связанная
с одной стороны - с сохранением позитивного
опыта и преемственности, а с другой - с
обеспечением новых подходов к проблемам
государственного управления, повышения
уровня профессионализма государственных
служащих.