Местное самоуправление: сущность, характерные черты, исторические формы самоуправления

Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

 И ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И УПРАВЛЕНИЯ

 

 

КАФЕДРА

ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

По предмету: “Основы государственного и муниципального управления ”

Тема: Местное самоуправление: сущность, характерные черты, исторические формы самоуправления.

 

Выполнила:

Поддубная Анна Дмитриевна

студентка 3 курса бакалаврской программы,

очной формы обучения,

группа: ОБ 12-16

 

Научный руководитель:

Мешкова Ирина Васильевна

Доцент, кандидат социологических наук.

 

“Оценка”

“        “                              2014г.

 

Москва-2014

 

Оглавление

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значимая роль; оно рассматривается как нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства. В нашей стране местному самоуправлению уделяют все большее внимание как одному из атрибутов российской государственности, необходимому элементу демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.  
Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности). Важно отметить, что важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым, стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. Исходя из этого, цель данной работы заключается в изучении сущности, характерных черт и исторических форм самоуправления.

 

 

 

ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Понятие и система местного самоуправления в России.

 

Согласно статье 12 Конституции РФ в нашем государстве признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В пункте 2 статьи 3 Конституции РФ говорится о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Исходя из этого, местное самоуправление представляет собой одну из форм реализации народом своей власти. Также данному институту посвящена глава 8 Конституции РФ, в которой статьями 130, 131, 132 и 133 закреплены общие положения об организации местного самоуправления в России. Согласно вышеперечисленным статьям местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Также,  органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается более широкое понятие местного самоуправления, согласно которому местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Вышеперечисленные нормативные акты являются непосредственной правовой основой организации местного самоуправления в России наряду с другими законами и подзаконными актами. К другим законам относятся ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закон от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», которые применяются в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, и утрачивают силу с 1 января 2009 года. Также существует и действует ФЗ от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который обеспечивает защиту данных прав в случае их нарушения. К подзаконным актам относятся Указы Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления», от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» , а также Постановления Правительства РФ, приказы Министерства Юстиции РФ в данной сфере и другие законодательные акты. Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты.Система местного самоуправления – это совокупность организационно-правовых форм реализации местного самоуправления. Систему местного самоуправления следует также определить как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе реализации управленческих функций. При этом следует иметь в виду, что сложившаяся система в одном муниципальном образовании совершенно независима от аналогичной системы другого муниципального образования.Так, согласно Конституции РФ 1 местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами в различных организационных формах. По своему назначению эти организационно правовые формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образованиях, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет приведенные положения Конституции РФ в отношении организационно правовым формам прямого волеизъявления граждан, а также выборных органов при осуществлении населением местного самоуправления и определяет систему муниципальных органов. На основании анализа вышеуказанных федеральных законов следует выделить основные уровни системы органов местного самоуправления.

1. Система органов местного  самоуправления:

- органы местного самоуправления;

- представительные органы  местного самоуправления;

- исполнительные органы  местного самоуправления;

- глава муниципального  образования;

- иные органы и должностные  лица местного самоуправления.

2. Система форм прямой  демократии:

- референдум;

- муниципальные выборы;

- собрания граждан;

- народная правотворческая  инициатива;

- обращения граждан в  органы местного самоуправления;

- территориально общественное  самоуправление;

- муниципальные слушания;

- социологические исследования  и другие формы инициативы  населения.

3. Система территориального  общественного самоуправления, которая  включает в себя самоорганизацию  граждан по месту жительства  в части территории муниципального  образования, для самостоятельного  и под свою ответственность  осуществления собственных интересов  в вопросах местного значения  непосредственно населением или  через создаваемые им органы  территориального общественного самоуправления. Кроме этого, закон об «Общих принципах организации местного самоуправления» определяет, что помимо указанных основных форм осуществления местного самоуправления, население вправе избирать и другие такого рода формы. Единство, взаимосвязь, оптимальное сочетание и функционирование указанных организационно-правовых форм и составляет единую систему местного самоуправления. Таким образом, под системой местного самоуправления следует понимание совокупность форм прямого волеизъявления граждан; органов местного самоуправления; территориального общественного самоуправления; и других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, а также решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

 

 

1.2 Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современного этапа

 

В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления. Существование ранней модели самоуправления, складывающаяся на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече. К XVI веку образовались новые формы народовластия - крестьянская община и казачье самоуправление. Присущее славянским племенам общинное управление являло собой истинную модель местного самоуправления - имело экономическую основу и народовластие. Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства. XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений. Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят "Закон о земской реформе". Но Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской. После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями. Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления. В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Тем самым можно констатировать тот факт, что съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов. Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии. На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти. В 1925 году принимается Положение "о городском Совете", по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны. К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение "О горсовете". В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти .В годы Великой Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства. В советском государстве периода смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло. Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские. Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий. Конституция 1977 года закрепила положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.

 

1.3 Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

Важно понимать, что Россия – это страна, отличающаяся многообразием географических, природных, национальных и других особенностей. Интерес к идее местного самоуправления в России возник к 1925 году, т.к система городского управления, роль и место Советов, их структура, функции и полномочия формировались в процессе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято "Положение о городских Советах". Данное положение дало мощный толчок к развитию самоуправления в СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность. Полностью самоуправление не могло вступить в свои права к началу 1930 года, так как система местного самоуправления была ликвидирована, а на ее смену пришла система тоталитарного партийного государства. С начала времен "хрущевской оттепели" местного самоуправления стало рассматриваться как коммунистическое или социалистическое самоуправление народа. Оно было неотделимо от органов государственной власти. Интерес к местному самоуправлению вновь возник к началу 80-х годов. Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он определил основные направления местных органов власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти. Впервые этот Закон ввел понятие "коммунальная собственность", отнеся к ней "имущество, передаваемое безвозмездно субъектами СССР союзным и автономным республикам, иным субъектам, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств".

6 июля 1991 года был принят  Закон РСФСР "О местном самоуправлении  в РСФСР". С принятием этого  Закона в Росси начался процесс  реформирования местных органов  власти и формирования органов  местного самоуправления, а исполнительная  власть получила более широкие  полномочия и могла действовать  независимо, особенно в вопросах  административного управления, представительная  власть стала также иметь более  широкие полномочия. Важно отметить, что с принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации. Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне. Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности. Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления. С принятием этого Закона начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления. В современной России осуществляемое реформирование органов местной власти, в большинстве, опирается и на дореволюционный опыт. Исторический опыт показывает, что местное самоуправление появлялось только тогда и там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти, прежде всего, для наиболее быстрого выхода из создавшегося кризиса власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица. Данные организационные формы определяются: