История развития местного самоуправления в России

По его мнению А.Н. Бурова, этот период в развитии местного самоуправления в России отличался следующими факторами:

1. Возникновение  «советской» системы местного  самоуправления явилось следствием  творческой активности «трудящихся  масс», их стремлением к истинному  народовластию. Это соответствовало и доктринальным положениям большевистской партии с ее тезисом о необходимости упразднения государства как такового и переходу к «коммунистическому общественному самоуправлению». При этом земское и городское самоуправление были отвергнуты как «буржуазный пережиток».

2. Однако  в противовес доктринальной коммунистической  утопии реальная практика большевизма  пошла по пути конституирования  политической системы тоталитаризма  с его всеохватывающим контролем  общественной и частной жизни  граждан. В рамках сконструированной тоталитарной общественно-политической системы местные Советы выступали в качестве низовой ячейки жест кой иерархической системы Советов, «узурпировавших» как законодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.

3. Упраздненный  «буржуазный» принцип разделения  властей был заменен принципом  единства власти, который на поверку  обернулся диктатом партийного  бюрократического аппарата. В рамках  единого политического процесса  произошло своеобразное расширение  единого субъектно-объектного конструкта («обратная узурпация» у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций).

4. В  рамках целостной политической  системы тоталитаризма местные  Советы реально выступали не в качестве субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сформировавшегося в России политического режима.

5. При  решении второстепенных вопросов  местной жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятельности. Такая их функция в известной мере позволяла им компенсировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию «трудящихся масс» в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-политического режима. В идеологическом плане это создавало у населения местных сообществ иллюзию «народовластия», «сопричастности» делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.

6. В период  апогея тоталитаризма («поздний  сталинизм») местные Советы были  низведены до роли «винтика»  сверхиерархизированной политической  системы и не могли уже выполнять  вышеобозначенную компенсаторскую  функцию.

7. Сверхцентрализация  политической системы нарушила  устойчивость ее несущей опоры,  поддерживаясь на плаву авторитетом  харизматического лидера.

8. Для  восстановления динамического»  равновесия системы партийно  политическая элита пошла по  пути известной (т.е. имеющей свои пределы) децентрализации, снявшей социальное напряжение и придавшей низовым звеньям советской системы (местным Советам) определенную динамику. Расширение их прав и полномочий, некоторое укрепление их материальной базы, известная демократизация их структурирования и функционирования, вовлечение в местную самодеятельность более широких масс «трудящихся» предотвратили распад тоталитарной системы, придав ей как бы второе дыхание.

9. Вместе  с тем известная демократизация  политической системы («хрущевская оттепель») ослабила всеохватывающий контроль партийного аппарата над общественно-политической жизнью страны, что вступило в противоречие с сущностью самой тоталитарной системы. В итоге обозначился новый виток «качания маятника»: тоталитарная система, исчерпав к тому времени возможности своего дальнейшего роста, вступила в период упадка и деградации (эпоха «застоя»).

10. Всеохватывающий  процесс деградации советского  общества обернулся также и  деградацией низовых звеньев  политической системы (местных Советов). Они все более и более теряли и без того весьма куцую самостоятельность, утрачивали свои связи с массами, без поддержки которых и без финансовой независимости переставали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь государственную власть на местах. Этим и объясняется иждивенческий характер данного социального института в период «развитого социализма».

11. Принимаемые  центральной властью решения  по развитию хозяйственной самостоятельности  местных Советов не обуздали ведомственный монополизм, т.к. для командно-административной системы он органичен. Отсутствие рыночных отношений обрекало местные Советы на фатальную зависимость от распределительного центра (центров), крайне суживая их материальную базу.

12. Предпринятые в период «перестройки» меры по демократизации деятельности Советов способствовали их очередному «оживлению», создав, таким образом, предпосылки для решающего рывка в деле формирования местного самоуправления.

13. Вместе  с тем «перестроечные» меры показали всю исчерпанность возможностей реформирования местных Советов в рамках дышавшей на ладан тоталитарной политической системы, когда встала задача ее демонтажа и смены общественного строя, формирования гражданского общества с принципиально иным политическим устройством: на демократической основе и с социально ориентированной рыночной экономикой, позволяющей сформировать реальные органы местного самоуправления.

14. Переход  к системе местного самоуправления  логически вытекал из предшествующего  социального развития страны. Это было необходимо для того, чтобы эффективно решать местные проблемы, которые «сверху» должным образом разрешаться уже не могли. Семидесятилетний «зигзаг» истории не прошел даром, из него были извлечены соответствующие уроки, в частности, стала ясна настоятельная необходимость местного самоуправления как такового.

Местное самоуправление России в переходный период³

(90-е  годы xx века)

Первым  практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно.

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных  Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Закон РСФСР  от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию  в систему местного самоуправления и называл их представительными органами власти без слова «государственной» (ст. 1, ч. 1).⁴

Закон предусматривал разграничение функций  между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней. И вместо исполнительного комитета местного Совета как коллегиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учреждалась местная администрация под единоначальным руководством главы администрации, избираемым населением. Устанавливалась собственная компетенция администрации, которая ослабляла ее ответственность перед вышестоящими исполнительно-распорядительными органами и местным Советом. Местный Совет провозглашался как главный орган местного самоуправления, у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в особых случая даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получала значительную самостоятельность. По мнению А. Н. Широкова и С. Н. Юрковой, термин «администрация» был более уместен, чем использовавшийся длительное время термин «исполнительный орган». Ведь администрация не являлась в чистом виде исполнительным органом в системе местного самоуправления: т.к. наделялась отдельными государственными полномочиями, а также приобретала собственные полномочия, закрепленные за ней уставами городов и районов.

Согласно  Закону «О местном самоуправлении в  РСФСР» учреждался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).

Формирование  и становление местного самоуправления востребовало объединения усилий новых муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправления. Одним из первых 13 марта 1991 г. был учрежден Союз российских городов и региональных образований (СРГ).

Указом «О реформе местного самоуправления в  Российской Федерации» № 1760 от 26 октября 1993 г. была прекращена деятельность районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Это Положение  предусматривало такую систему  местного самоуправления:

• в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;
• в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);
• в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;
• в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;
• на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Новый этап становления и развития в  России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 г.

Указом  от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение  об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало такую систему местного самоуправления:

• в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;
• в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);
• в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;
• в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;
• на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Хотя  российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура  государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет закон, но и после принятия Федерального закона «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функционирующим в соответствии с установленными принципами и данными правами. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т. д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу.