Понятие права оперативного управления и его развитие в науке и законодательстве

ПоНЯТИЕ ПРАВА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

И ЕГО РАЗВИТИЕ В НАУКЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Рассматривается право оперативного управления как  установлен-

ное законом право владеть, пользоваться и распоряжаться чужим иму-

ществом в своих интересах; представлены различные научные точки

зрения и взгляды  ученых на природу права оперативного управления,

выделены современные  научные исследования, в которых  данное понятие

находит свое развитие.

The article considers the right of operative administration as the

statutory right to own, use and dispose of another’s property in their own

interests by representing different scientific points of view and opinions of

scientists about the nature of the right of operative administration and by

highlighting modern scientific research works that give further development

to the right of operative administration.

Ключевые слова: оперативное управление, право оперативного управле-

ния, имущество учреждения, распоряжение имуществом.

Key words: operative administration, right to operative administration, property

of an institution, disposal of property.

Право оперативного управления — это категория, связанная с

имущественными отношениями. Этим правом обладает хозяйствую-

щий субъект на имущество, закрепленное за ним собственником этого

имущества, и включает три  правомочия — владение, пользование  и

распоряжение имуществом в пределах, установленных законом, в соот-

ветствии с целями своей деятельности, заданиями собственника иму-

щества и назначением этого имущества.

В научных исследованиях  указывается, что «корни права оператив-

ного управления можно проследить вплоть до средневековой Европы»

[1, с. 45]. В России конструкция  права оперативного управления  стала

оформляться в период организации  социалистического производства и

получила законодательное  закрепление в различных источниках: законе

СССР «Об утверждении  основ гражданского законодательства Союза

ССР и союзных республик» от 8 декабря 1961 г. [2]; ГК РСФСР от 11 июня

1964 г. [3]; законе РСФСР «О  собственности в РСФСР» от 24 декабря

1990 г. (ст. 5) [4]; Основах гражданского  законодательства Союза ССР и

республик от 31 мая 1991 г. № 2211—1 [5]; Положении о социалистиче-

ском государственном производственном предприятии [6]; Положении о

производственном объединении (комбинате) [7]; указе Президента РФ от

23 мая 1994 г. № 1003 «О  реформе государственных предприятий», поста-

новлении Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 «Об утверждении

Типового устава казенного  завода (казенной фабрики, казенного  хозяйства),

созданного на базе ликвидированного федерального государственного

предприятия», постановлении Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138

Вестник Балтийского  федерального университета им. И. Канта. 2011. Вып. 9. С. 49—54.

И. Ф. Сюбарева

50

«О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заво-

дов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» [8].

Среди названных источников главное место занимали Основы гра-

жданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., в

которых впервые был введен институт права оперативного управления

с целью управления государственной  собственностью. Согласно ч. 2 ст.

21 имущество единого государственного  фонда вверялось в оператив-

ное управление отдельных государственных органов, в том числе госу-

дарственных предприятий  и хозяйственных организаций. Р. О. Халфи-

на отмечала, что «плодотворная теоретическая разработка дала воз-

можность закрепить в ст. 21 Основ гражданского законодательства пра-

во оперативного управления как реальное, абсолютное, субъективное

право социалистических организаций… Жизнь показала полезность и

эффективность рассматриваемого правового института. Право опера-

тивного управления нашло широкое применение и в той сфере, для

которой оно первоначально не предназначалось» [9, с. 72—75].

Содержание права оперативного управления раскрывалось в ст. 93.1

ГК РСФСР 1964 г., где говорилось, что имущество, закрепленное за го-

сударственными, межколхозными, государственно-колхозными и ины-

ми государственно-кооперативными организациями, состоит в опера-

тивном управлении этих организаций, осуществляющих в пределах,

установленных законом, в  соответствии с целями их деятельности, пла-

новыми заданиями и  назначением имущества, права владения, пользо-

вания и распоряжения имуществом.

В дальнейшем конструкция  права оперативного управления нашла

свое развитие в ст. 5 закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 де-

кабря 1990 г., где говорилось, что имущество, закрепленное собственни-

ком за государственными и  иными учреждениями, финансируемыми за

счет средств собственника, находится в оперативном управлении этого

учреждения, осуществляющего  в пределах, установленных законом, в

соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и

назначением имущества, права  владения, пользования и распоряжения

им. Е. А. Суханов, комментируя  Закон о собственности, писал: «Более уз-

ким по содержанию является право оперативного управления… “Триа-

да” возможностей владения, пользования и распоряжения ограничена

здесь не только законом  и целями деятельности, что в известной  степени

сближает оперативное  управление с полным хозяйственным  ведением,

но также и заданиями  собственника… и назначением  имущества, кото-

рое, следовательно, распределяется по различным имущественным фон-

дам в соответствии с законодательством  и указаниями собственника, а не

по усмотрению субъекта вещного  права» [10, с. 43].

В новых экономических  условиях содержание права оперативного

управления стало значительно  уже: в соответствии со ст. 48 Основ  гра-

жданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. право опе-

ративного управления имуществом закреплялось только за учрежде-

ниями. В связи с таким законодательным оформлением в научных ис-

следованиях указывалось, что «такой подход вызван необходимостью

более строгого контроля со стороны собственника за целенаправлен-

Понятие права оперативного управления в  науке и законодательстве

51 51

ным характером деятельности созданных им юридических лиц в целях

пресечения злоупотребления  разбазаривания государственной собст-

венности» [11, с. 56].

В свое время рассматриваемая  категория была разработана А. В. Ве-

недиктовым. Квалифицируя право оперативного управления, он ука-

зывал, что его основу образует право владения [12, с. 340—341]. Отмечая

вклад ученого в науку, С. Н. Братусь писал: «Большая заслуга А. В. Ве-

недиктова состоит в том, что он понял диалектику соотношения еди-

ной собственности государства  и связанного с этим единством  планово-

го руководства социалистической экономикой и имущественной обо-

собленностью государственных предприятий. Он обосновал и показал,

что можно быть товаропроизводителем, не будучи собственником, что

правомочия владения, пользования  и распоряжения вещами могут от-

деляться от собственника» [13, с. 40].

В разное время к категории  права оперативного управления обраща-

лись российские цивилисты. В специальной литературе рассматривались

различные аспекты права  оперативного управления: исследовалось  само

понятие оперативного управления; изучались причины появления  кон-

струкции права оперативного управления в отечественном гражданском

праве; анализировалась его роль в организации производства в социали-

стическом обществе, в период перехода к рыночной экономике и в со-

временных условиях. Так, З. А. Ахметьянова определяла право оператив-

ного управления имуществом как «субъективное право, которое пред-

ставляет собой обеспеченные законом вид и меру возможного поведения

субъекта… в отношении  имущества, закрепленного за ним  непосредст-

венно собственником» [14, с. 19]. С. С. Алексеев в своих работах отмечал

специфику права оперативного управления: «Главным, решающим эле-

ментом содержания права оперативного управления остается правомо-

чие владения. Оно и определяет общие черты этого специфического

вещного права» [15, с. 79—81]. В. А. Рахмилович писал: «Право оператив-

ного управления как имущественное право несобственника предостав-

ляется ему для участия в имущественном обороте, в отношениях, обу-

словленных использованием товарно-денежной формы, и поэтому явля-

ется гражданским вещным правом, пользующимся правовой защитой.

Оно регулирует горизонтальные, т. е. равноправные, лишенные элемен-

тов власти и подчинения отношения его субъекта с третьими лицами»

[16, с. 14]. Этот же ученый  сформулировал понятие оперативного  управ-

ления, которое он предлагал включить в законодательство.

В советский период между  представителями административного, хо-

зяйственного и гражданского права велись активные научные дискуссии

по поводу юридической  природы и сущности права оперативного

управления. Каждое из научных  направлений пыталось приспособить

понятие права оперативного управления для подтверждения ряда кон-

цептуальных идей в своей области. Так, например, была сформулирова-

на хозяйственно-правовая концепция оперативного управления, сто-

ронники которой рассматривали указанное право как «институт, опо-

средующий имущественную самостоятельность любых звеньев народно-

го хозяйства, не являющихся собственниками закрепленного за ними

И. Ф. Сюбарева

52

имущества, независимо от сферы  их функционирования» [17, с. 114].

А. А. Собчак, обобщая взгляды  ученых на природу права оперативного

управления, выделял четыре основные концепции: комплексную, адми-

нистративно-правовую, хозяйственно-правовую и цивилистическую [18,

с. 79]. Ученый обоснованно утверждал, что «право оперативного управ-

ления — это прежде всего юридическая форма участия в товарообороте.

Оно юридически оформляет  обособление имущества государственных

организаций от имущества  государства…» [18, с. 79].

На рубеже 1990-х гг. некоторые  ученые предлагали отказаться от

понятия права оперативного управления как от невыражающего пол-

ноты всех прав организации  на имущество. Так, профессор В. С. Мар-

темьянов писал: «Мне кажется, что законодатель разумно отказался в

Законе о предприятии от понятия “право оперативного управления”.

Само это понятие изначально было плохим по форме, а в условиях пе-

рестройки оно стало негодным и по содержанию, потому что его гра-

ницы (намеченные в ст. 26—1 Основ гражданского законодательства) не

соответствуют сегодняшним  условиям хозяйствования…» [19, с. 66—67].

Другие ученые предлагали сохранить данное право, но при опреде-

ленных условиях [19, с. 141]. Тем не менее в специальной литературе

подчеркивалась роль права  оперативного управления в советской хо-

зяйственной практике: «Разработанные в то время ограниченные вещ-

ные права оперативного управления и хозяйственного ведения сохра-

нили свое значение для практики и гражданского законодательства

многих стран СНГ в  конце XX — начале XXI в.» [20, с. 79]. Таким  обра-

зом, понятие права оперативного управления оказалось востребован-

ным в новых экономических условиях в России в конце XX столетия.

В настоящее время категория  права оперативного управления в

большей или меньшей степени  находит отражение в научных исследо-

ваниях таких ученых как К. П. Кряжевских, Т. В. Королева, Д. В. Петров,

А. Я. Сугак. В их работах рассматривается вопрос о причинах и услови-

ях зарождения права оперативного управления в России, выделяются

этапы и перспективы его  развития, исследуются различные  проблемы

имущественных отношений, основу которых составляет данное право.

Научный интерес, несомненно, вызывает позиция Д. В. Петрова по во-

просу о необходимости  объединения в группу права собственности, права

хозяйственного ведения, права оперативного управления и  создания «в

российской правовой системе  единого производного права обособления

собственного имущества» [22, с. 141]. Тем не менее предложенное Д. В. Пет-

ровым «право обособления собственного имущества» не было в даль-

нейшем воспринято законодателем и не получило научного развития.

В доктрине отечественного гражданского права право оперативного

управления достаточно подробно рассмотрено в научном исследова-

нии Т. В. Королевой. Убедительным представляется высказывание уче-

ного в том, что «специфика права оперативного управления и права

хозяйственного ведения (“ограниченных”, вторичных по отношению  к

праву собственности вещных прав) по сравнению с правом собственно-

сти состоит в том, что указанные права являются правами на чужую

вещь, принадлежащую на праве  собственности другому лицу; они  пре-

Понятие права оперативного управления в  науке и законодательстве

53 53

доставляют правообладателям меньший объем правомочий по сравне-

нию с правомочиями собственника…» [21, с. 80].

Такого же мнения придерживается и Д. В. Петров, который полага-

ет, что «основной особенностью права хозяйственного ведения и права

оперативного управления является то, что данные вещные права  пре-

доставляют их носителям  правовую возможность обособлять в  качестве

собственного имущества  имущество, принадлежащее на праве  собст-

венности другому лицу» [22, с. 17]. С точки зрения Т. В. Королевой,

«наиболее верным представляется определять право оперативного

управления как способ осуществления права собственности» [21, с. 78].

Ученые единодушны во мнении, что сочетание административных и