Межбюджетные отношения в Казахстане

Исахова П.Б. –д.э.н., профессор,

зав.кафедрой «Финансы»

К вопросу совершенствования межбюджетных отношений в Казахстане

Результативность бюджетно-налоговой политики во многом определяет стабильное функционирование страны, сокращение регионального социально-экономического неравенства, обеспечение государственного единства. Создание устойчиво растущей национальной экономики невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания в развитии отдельных территорий.

Рисунок 1- Соотношение затрат республиканского и местных бюджетов  РК на 2008-2010 годы, млн.тенге

За 2008-2010 годы увеличились объемы финансирования затрат за счет  республиканского бюджета (рис 1.) тогда как рост доходов республиканского бюджета замедлился (рис 2).

  Значительные территориальные различия в качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, ресурсными и инфраструктурными особенностями областей, являются логическим основанием для использования государством политики выравнивания. Ее результатом считается последовательное приближение показателей благосостояния населения и экономического развития в худших (по этим показателям) областях, по крайней мере, к среднему по стране уровню[1].

Рисунок 2- Соотношение доходов  республиканского и местных бюджетов  РК на 2008-2010 годы, млн.тенге

Финансовая устойчивость областей зависит от доходной базы местных бюджетов. Соотношение доходов и затрат местных бюджетов , их сбалансированность зависит от структуры доходов  местного бюджета, формируемый за счет поступлений, определенных бюджетным законодательством, и предназначенный  для финансового обеспечения задач и функции государственных органов соответствующего уровня, подведомственных им государственных учреждений, и реализации государственной политики  в соответствующей административно-территориальной единице.

Бюджетное выравнивание является основой любой государственной макроэкономической политики в регионе, проводимой в целях недопущения или сглаживания кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций как причин появления высокой территориальной дифференциации. Возникают ситуации, когда территориальные различия приводят к отклонениям от нормы, а именно: происходят негативные колебания экономических (кризис производства), экологических (экологическая катастрофа) и социальных (снижение уровня жизни, сокращение рождаемости и продолжительности жизни, ухудшение демографической структуры, рост преступности) индикаторов регионального развития. Именно в этих случаях необходимость финансовой поддержки определенных областей приобретает особую актуальность.

На доминирование той или иной модели влияют прежде всего специфика бюджетно-налоговой системы, характер ее разбалансированности, а также разнообразные исторические и политические факторы, сложившиеся в данной стране и влияющие на такие параметры как степень централизации бюджетных средств, степень мобильности налогооблагаемой базы и равномерности ее распределения и др.

Проведенный анализ позволяет условно выделить четыре типа стран в зависимости от принципа, лежащего в основе построения механизма бюджетного выравнивания. Первый тип стран в качестве такого принципа использует выравнивание бюджетного потенциала и бюджетных потребностей. К этой группе относятся страны с системой бюджетного выравнивания, подкрепленной мощной методологией и развитым институциональным обеспечением, которые позволяют достаточно объективно оценивать как бюджетный потенциал, так и бюджетные потребности региональных и местных бюджетов. Вторая группа охватывает те страны, в которых система бюджетного выравнивания построена по принципу выравнивания только доходного потенциала. Такая система проста в реализации, не требует затрат на создание обширной статистической базы для расчета показателей, по которым осуществляется выравнивание. Однако, применение такой модели является эффективным только в условиях низкого уровня межрегиональных различий по показателю бюджетных потребностей на душу населения. Третий тип включает в себя те системы бюджетного выравнивания, которые ориентируются на выравнивание бюджетных потребностей по определенным видам затрат. Как правило, использование такого принципа не берет в расчет налоговые возможности региональных и местных бюджетов.

Для каждой страны набор индикаторов, объективно отражающих бюджетные потребности регионов специфичен и определяется как целями, которые преследует система бюджетного выравнивания, так и разнообразными историческими и политическими факторами. И, наконец, последний из выделяемых нами типов принципиального устройства механизма бюджетного выравнивания основан на перераспределении финансовых средств из расчета на душу населения. Подобный элемент системы бюджетного выравнивания, построенный по такому принципу вносит в общий выравнивающий эффект небольшой вклад, поскольку способен лишь несколько смягчить региональные различия в уровне налоговых возможностей.

Объемы трансфертов общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов (за минусом трансфертов) и затрат соответствующего местного бюджета согласно  Бюджетному кодексу и рассчитываются согласно следующей формуле: 

                                                            (1)                                     

   где - объемы трансфертов общего характера i-й области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения); 

         – прогнозные объемы доходов i-й области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения); 

         –  прогнозные объемы затрат i-й области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения). 

  При превышении прогнозного объема доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета (>0) устанавливаются бюджетные изъятия из местного бюджета в вышестоящий бюджет. 

   При превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета (<0) устанавливаются бюджетные субвенции в местный бюджет из вышестоящего бюджета[2]. 

Политика выравнивания как средство государственного воздействия на функционирование отдельных областей применяется в различных масштабах по отношению к разным параметрическим группам. Крупномасштабная политика "выравнивания" осуществляется в ФРГ (по отношению к землям бывшей ГДР), Италии (проблема "Север-юг"), Японии (создание технополисов) и во многих других странах. В Казахстане такого рода политика осуществляется на общегосударственном уровне - в плане стремления к равной "бюджетной обеспеченности" населения, т.е. по важному, но не определяющему параметру регионального развития.

В настоящее время по показателям развития производства и уровня жизни населения региональные различия достигают десятков раз.

Таблица 1- Дифференциация финансирования социальных расходов РК по  областям за 2008-2010 годы

*Рассчитано автором на основе источника [3]. 

Проведенный анализ бюджетного финансирования социальных расходов по функциональной группе «Образование» на душу населения показал, что в 2008 году на каждого жителя Западно-Казахстанской области выделено бюджетных средств на сумму 34027 тенге, 2009-2010  годах в Кызылординской области на каждого жителя оказано бюджетных услуг на сумму 49363 тенге и 55339 тенге соответственно.

Коэффициент дифференциации бюджетного финансирования образования составил в 2008 году 1,71,  в 2009 и в 2010 годах соотвественно 2,14 и 2,25 т.е. разрыв бюджетного финансирования  образования на душу населения  по областям увеличился с 1,71 до 2,25 раза.

Коэффициент дифференциации бюджетного финансирования здравоохранения составил в 2008 году 2,58,  в 2009 и в 2010 годах соотвественно 2,67  и 3,04 т.е. разрыв бюджетного финансирования  образования на душу населения  по областям увеличился с 2,58 до 3,04 раза.

Коэффициент дифференциации бюджетного финансирования на социальную помощь и социальное обеспечение  составил в 2008 году 2,46,  в 2009 и в 2010 годах соотвественно 2,54  и 2,93 т.е. разрыв бюджетного финансирования  образования на душу населения  по областям увеличился с 2,46 до 2,93 раза.

Мировой опыт демонстрирует эффективное функционирование бюджетного выравнивания в качестве базового элемента государственной бюджетно-налоговой политики на региональном уровне. Как правило, многие страны используют две или три модели вертикальных взаимоотношений в области реализации доходных полномочий: 1) модель распределения доходных источников, 2) модель разделения полученных налоговых доходов и 3) модель распределения фиксированной части доходов бюджета одного уровня между бюджетами другого уровня[4].

В Казахстане утверждена методика трансфертов общего характера постановлением Правительства РК от 2 февраля 2010 года №54[2].

В соответствии с данной методикой  объемы трансфертов общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов и затрат соответствующего местного бюджета. В Казахстане бюджетное выравнивание ориентируется на выравнивание бюджетных потребностей по определенным видам затрат. Как правило, использование такого принципа не берет в расчет налоговые возможности местных бюджетов.

При расчете прогнозного объема текущих затрат применяются коэффициенты урбанизации, коэффициент дисперсности расселения, коэффициент масштаба, коэффициент возрастной структуры населения, коэффициент учета надбавок за работу в сельской местности, коэффициент плотности, коэффициент содержания дорог, коэффициент учета бедности (на основе доли лиц с доходами ниже прожиточного минимума), коэффициент учета продолжительности отопительного сезона,  отражающие объективные факторы, которые обусловливают различия в стоимости предоставления услуг.

Таблица 2-  Субвенции из республиканского бюджета  за 2007-2010 годы

                                                                                                                  млн.тенге