Коррупция. Борьба с коррупцией в системе государственного управления

С понятием коррупции в ее социальном значении связанно понятие коррумпированности. Коррумпированность – это вовлеченность должностного лица в незаконное обогащение путем использования должностных полномочий, зараженность стремлением к незаконному обогащению посредством использования возможностей занимаемого служебного положения. Реализация этой возможности зависит от нравственных устоев человека, честности, уважения к самому себе, обществу и государству, от отношения к своему долгу.

Несмотря на достаточно широкий спектр воззрений на коррупцию, специалисты, тем не менее, почти единодушно сходятся на том, что: а) она всегда связана с государственной властью и в силу этой зависимости неизбежно оказывает в большей или меньшей степени воздействие на характер и содержание власти, ее репутацию в обществе; б) она как злоупотребление властью, может осуществляться для получения выгоды не только в целях личного, но и корпоративного, кланового интереса. Государственные служащие, обладая значительным объемом дискреционных полномочий и зачастую действуя бесконтрольно, имеют все возможности использовать должностное положение в своих интересах и, следовательно, вопреки интересам государства.

Коррупция в широком  смысле включает в себя взяточничество и самостоятельное чиновничье предпринимательство. Рассматривая коррупцию в широком смысле в качестве важнейшего элемента этого понятия следует выделить наличие у должностных лиц возможности непосредственно распределять выгоды или давать разрешение на подобное распределение, когда искушение получить личную прибыль преобладает над долгом и обязанностью служить интересам государства и общества. Например, нередки случаи, когда член правительства или глава местной администрации является еще и предпринимателем или владельцем бизнеса (которым формально может владеть не он сам, а, например, его жена или близкие родственники). И если закон этого не запрещает, то он вполне легально предоставляет услуги сам себе – то есть, как предприниматель он предоставляет услуги себе как члену правительства или главе администрации. И, разумеется, хорошо на этом зарабатывает – обычно в таких случаях речь идет об умопомрачительных расценках за выполненные работы и больших суммах, перетекающих из бюджета в карман чиновника-бизнесмена.

Необходимо  иметь в виду, что помимо Уголовного кодекса и кодекса об административных правонарушениях, еще ряд законов и нормативных актов прямо или косвенно закрепляют меры антикоррупционной направленности. Прежде всего, это федеральные законы 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 №557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей", а также Федеральный закон № 172-ФЗ от 17.07.2009 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Их нормы содержат ряд обязанностей и существенных ограничений для государственных и муниципальных служащих, которые в случае их неисполнения должны влечь за собой определенные правовые последствия.

Например, государственным  служащим возбраняется получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Однако отсутствие механизмов реализации и контроля за соблюдением соответствующих норм привело к тому, что почти все содержащиеся в них антикоррупционные запреты и ограничения трудно реализуемы на практике.

Например, в соответствии с упомянутым указом проверка указанных  должностными лицами в декларациях  сведений возложена на кадровые службы соответствующих государственных органов. Однако опыт показывает, что вряд ли всерьез можно рассчитывать на высокий уровень подобных проверок при отсутствии у этих работников необходимых для этого средств и полномочий.

Конкретные проявления  коррупции бесконечно разнообразны: от взяточничества, растраты, фаворитизма, непотизма, протекционизма, незаконного лоббизма, мздоимства до незаконной поддержки и финансирования политических структур, предоставления льготных заказов и иные. Одной из самых ранних и опасных форм коррупции выступает взяточничество, которое зачастую используют в качестве мерила уровня коррупции. Взяточничество - это получение должностным лицом любым путем и в любой форме материальных ценностей или предоставление ему материальных благ за совершение (или несовершение) в интересах взяткодателя действий, входящих в компетенцию данного должностного лица.

Следующей формой коррупции, которая также квалифицируется  как уголовное преступление, является растрата. Растрата, — хищение чужого имущества, вверенного виновному (ст. 160 УК РФ). Одно из преступлений против собственности. Она отличается от обычного воровства тем, что изначально лицо получает право распоряжаться ресурсами легально: от начальника, клиента и т.д.

Фаворитизм порождает покровительство фаворитам и назначение их на высокие должности, несмотря на то, что они не обладают ни способностями, ни знаниями, необходимыми для их службы. Непотизм выражается в замещении должностей родственниками и нарушение общего и справедливого порядка. Должностное положение используется для того, чтобы обеспечить свои личные потребности, решить материальные проблемы, «пристроить» своих родных и близких на «доходные» должности, удовлетворить свое стремление к почестям и славе.

Протекционизм- это создание внутри функционирующей системы  органов государственной власти и местного самоуправления сплоченных групп чиновников («своей команды») для удовлетворения корпоративных целей. Коррумпированность должностных лиц высшего уровня, участвующих в законотворчестве, может проявляться в виде лоббирования за вознаграждение определенных законов, голосования определенным образом.

В целом, коррупция оказывает разрушительное воздействие на все правовые институты, в результате чего установленные нормы права заменяются правилами, продиктованными индивидуальными интересами тех, кто способен оказывать влияние на представителей госаппарата и готов за это платить.

С учетом рассмотренных  взглядов на сущность коррупция представляется как использование государственными (муниципальными) служащими и иными  лицами, уполномоченными на выполнение государственных и связанных с ними функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в частных интересах в ущерб общественно значимым политическим, экономическим, социальным, морально-этическим и иным интересам государства. Недаром в зарубежной теории и практике права коррупция нередко обозначается в качестве несовместимого со статусом государственного служащего корыстного деяния.

2. ПОЛИТИКА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

2.1. Антикоррупционная политика РФ: законодательная база

Антикоррупционная политика заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни. Меры по противодействию коррупции являются приоритетными для России на сегодняшний день.

Органы власти всех уровней до предела  подвержены коррупции, по сути превратившей сферу публичной власти в один из доходных видов бизнеса. В глазах всего общества коррупция стала той коррозией, что разъедает государственный механизм и подрывает тем самым основы для дальнейшего развития российского цивилизованного государства. Проникнув во все сферы государственного управления, коррупция в России стала одним из сущностных признаков всей системы власти и тормозом на пути развития страны в демократическом, модернизационном русле. Именно коррумпированная бюрократия является главным субъектом российской внешней и внутренней политики, в той мере реализуя интересы страны, в какой это отвечает ее собственным интересам.⁴

Президент Российской Федерации Дмитрий  Медведев в своем послании к Федеральному собранию от 22 декабря 2011 года отметил: «По моему указанию ведется масштабная антикоррупционная работа. Россия присоединилась к международным конвенциям в этой сфере, приняты необходимые законы, приняты, кстати, впервые в истории нашего государства. Теперь государственные и муниципальные служащие в случае совершения ими правонарушений коррупционной направленности, помимо других видов ответственности, подлежат и увольнению в связи с утратой доверия. С 2010 года все государственные служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов декларируют доходы и имущество. Сведения, содержащиеся в декларациях, проверяются, а результаты таких проверок рассматриваются специальными комиссиями. По итогам этой работы только за первую половину текущего года более трех тысяч чиновников привлечено к ответственности. Хотел бы подчеркнуть, конечно, такая масштабная и системная борьба с коррупцией только началась, и мы будем ее вести решительно, системно и последовательно».⁵

Президентом Дмитрием Медведевым также был подписан закон, который призван повысить эффективность деклараций государственных служащих. Согласно документу, банки будут обязаны по запросам правоохранительных органов раскрывать сведения о финансовых операциях должностных лиц. С 2008 года действует Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции.

В последние годы Россия предпринимает  активные действия по совершенствованию своей законодательной базы, приведению ее в соответствии с мировыми нормами. Так Федеральным законом от 8 марта 2006 г. №40-ФЗ ратифицирована Конвенция Организации Объединенных наций против коррупции. 19 мая 2008 года вышли Указ Президента Российской Федерации №815 «О мерах по противодействию коррупции» и федеральный закон №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (принят ГД СФ РФ 19.12.2008). В 2010 году был издан Указ Президента РФ от 13 апреля 2010г. №460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы». В том числе был принят Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Актуальность антикоррупционной экспертизы состоит в том, что она позволяет выявлять в нормативных актах и их проектах коррупциогенные факторы для их последующего устранения.

 В 2011 году в Уголовный кодекс Российской Федерации были внесены изменения, касающиеся наказания за совершение коррупционных преступлений. Согласно данным изменениям, за совершение коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ), дачу взятки (ст. 291 УК РФ), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ) в качестве одного из видов наказания предусмотрен штраф, размер которого исчисляется из величины, кратной сумме коммерческого подкупа или взятки и устанавливается в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки, но не может быть менее двадцати пяти тысяч рублей и более пятисот миллионов рублей. Ранее действовавшие санкции перечисленных статей устанавливали штраф в меньшей сумме: до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до пяти лет. Увеличив размер штрафа за коррупционные преступления, законодатель не устранил наказание в виде лишения свободы за совершение коррупционных преступлений. Однако эксперты сильно сомневаются, что нововведения смогут побороть коррупцию.

 "Изменения в УК РФ, проводимые за последние годы, наглядно показали, что ужесточение наказания приводит к росту коррупции как в количественном выражении, так и в увеличении сумм самой взятки, - говорит Владимир Рябинников, генеральный директор "Рябинников и Партнеры". - Это свидетельствует о системной ошибке в решении проблемы всеобъемлющей коррупции в РФ. Вносимые поправки предлагают в качестве альтернативы лишению свободы судебному корпусу назначать умопомрачительные штрафы (до 500 000 000 рублей). Так в том-то и дело, что на практике судебные органы никогда не испытывали затруднений с назначением наказания за совершенное преступление".

Действующее законодательство, по словам эксперта, и без каких-либо изменений предусматривает наказание  и дает возможность эффективно бороться с коррупцией. Проблемы существуют с исполнением этих наказаний. "Если мы возьмем статистику по взысканиям, с ужасом выясним, что только 36% (по данным Верховного суда РФ) всех судебных решений с наказанием в виде штрафа приводятся в исполнение", - отметил Владимир Рябинников. По мнению Андрея Корельского, управляющего партнера адвокатского бюро "Корельский, Ищук, Астафьев и партнеры", самой действенной мерой по борьбе с коррупцией в России, в первую очередь на уровне государственных служащих, должно быть совершенствование российского законодательства.

Правоприменение должно быть не за контролем уровня доходов  чиновников, когда это превращается раз в год в декларацию с  не совсем адекватными цифрами, а  за уровнем расходов, особенно дорогостоящих  приобретений самого чиновника и  членов его семьи. "Для этого все же рано или поздно Госдума должна будет ратифицировать тот самый пункт 20 Конвенции ООН о борьбе с коррупцией, который Россия с таким упорством уже несколько лет отказывается ратифицировать, - заявил Андрей Корельский. - Там как раз определена обязанность чиновника доказывать легальность доходов, потраченных на дорогостоящее приобретение, и в случае когда возникают подозрения в неосновательном обогащении, то контрольно-надзорные органы государства будут обязаны провести финансовое расследование. Такая мера станет поистине революционной по борьбе с коррупцией в России".⁶

Выявление и устранение коррупциогенных факторов в законодательстве - основной принцип противодействия коррупции и одно из основных направлений по ее профилактике, закрепленных в «Конвенции ООН против коррупции» и законе «О противодействии коррупции». Борьбой с коррупцией, как изложено выше, заняты первые лица государства. Но будет ли толк?  Или же, как обычно, увеличат наказания за коррупцию и вырастут повсеместно суммы взяток. Наши чиновники давно уже научились противодействовать любому закону. «Профилактика» и лечение коррупции в России должны сочетать широкий комплекс действий, направленных на выработку иммунитета у российской власти и общества против коррупции, становление культуры некоррупционного поведения чиновников и граждан. Пока же тотальное недоверие к властным структурам остается главной проблемой россиян.

2.2. Опыт борьбы с коррупцией других государств

  Коррупция в той или иной форме существует во многих странах, общепризнан ее международный характер. Круг стандартных антикоррупционных запретов содержится в законах всех развитых стран. Международное сообщество стремится к объединению усилий в деле предупреждения и пресечения коррупции. В настоящее время меры по предупреждению коррупции представлены в международных антикоррупционных программах, таких как Конвенция ООН против коррупции, Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях и глобальная программа против коррупции ООН.