Эволюция внешней политики новой России

Эволюция  внешней политики новой России  

Я.ПЛЯЙС, 
доктор исторических наук,  
профессор

 
 
Внешняя политика новой России представляет собой сложный феномен. Кроме  особенностей, которые делают ее принципиально  иной по сравнению с внешней политикой  дооктябрьской России и внешней политикой СССР, есть и другие обстоятельства, которые усложняют ее. Одним из таких обстоятельств является частая переменчивость, характерная и для концепций, и для внешнеполитической практики. Подтверждение такой переменчивости - несколько весьма непродолжительных этапов, которые ясно прослеживаются при анализе внешнеполитической деятельности России в 1990-1996 годах. 

Этап "романтических  иллюзий" 

Первый этап датируется осенью 1990 г. - августом 1991 г. Его можно  назвать этапом "романтических иллюзий". Что отличает этот этап? С одной стороны, все более возрастающая борьба новых российских лидеров союзных органов, стремление отстоять свой суверенитет. В этот период внешняя политика новой России только нарождалась и находилась в тени союзной. За все отвечал могучий Союз. Поэтому можно было строить планы, питать радужные надежды, романтические иллюзии и пр. Тем более, что люди, возглавившие российский МИД, были достаточно молоды.

Заметный рост стремления России и других республик СССР к  большей самостоятельности в своих внутренних делах сопровождался усилением их тяги к независимой внешней политике.

По этой причине  возникло совершенно новое для внешней  политики СССР и России явление: потребность  в налаживании и укреплении добрососедских отношений с республиками (а после декабря 1991 г. - независимыми государствами) ближнего зарубежья, которые незадолго до этого были составными частями единого централизованного государства. Отвлекаясь от основной темы, заметим, что, настойчиво и последовательно борясь с Центром, российское руководство выступало, по существу, основным разрушителем СССР. Такая тактика была, на наш взгляд, глубоко ошибочной, поскольку она игнорировала подлинную историческую роль самой России в формировании того государства, которое долго называлось Российской империей, а потом СССР. В целом в период с декабря 1990 г. по август 1991 г., т.е. до начала скоротечной реакции распада СССР, внешнеполитическая стратегия России, по определению В.Лукина, тогдашнего председателя Комитета Верховного Совета РСФСР по международным делам и внешнеэкономическим связям, заключалась в "отказе от стратегии глобальной и замене ее на рационально региональную". 

Этап "инфантильной эйфории" 

После августовских событий  чем дальше, тем больше акценты  смещались в сторону повышения суверенной роли России. Наступил II этап - этап "инфантильной эйфории", порожденной успехами борьбы за независимость, пьянящей радостью свободы. Этот этап, длившийся с августа по конец декабря 1991 г., закончился, как известно, развалом СССР, суверенизацией входивших в него республик и, наконец, объявлением России право-преемницей Советского Союза.

Каковы же основные отличительные черты этого этапа? Они состоят прежде всего в  быстром, даже обвальном падении  роли и престижа союзного Центра и столь же быстром росте роли бывших союзных республик, сопровождавшемся решительным отказом их властных структур подчиняться воле Центра.

Этот процесс происходил в условиях быстрой переориентации внешних связей практически всех бывших союзных республик. Если говорить о России, то именно в этот период у ее внешней политики выявился явно проатлантический стержень. "Запад, и прежде всего США, нам поможет", - так, если говорить о сути, можно выразить квинтэссенцию внешней политики России осени 1991 г.

Новую, прозападную внешнеполитическую стратегию России ясно сформулировал министр А.Козырев. Спустя месяц после путча, он заявил, что интересы внешней политики Российского государства должны быть подчинены исторической задаче преображения России "из опасного больного гиганта Евразии в участника западной зоны сопроцветания".

Призывая "учиться  жить цивилизованно у более продвинутых  членов демократического клуба", он утверждал далее: "С прямым участием их экспертов на всех этапах следовало  бы готовить и реализовывать совместные программы реформ как в области экономики, так и в сфере безопасности и конверсии"¹. Отношения с бывшими и будущими союзными республиками, считал Козырев в сентябре 1991 г., "целесообразно основывать на принципах, оправдавших себя в общеевропейском процессе, - нерушимость и открытость границ, права человека и национальных меньшинств, взаимовыгодное сотрудничество"².

Для решения индивидуальных и ряда общих задач (разоружение, глобальное эколопме-ское и экономическое  сотрудничество, участие в Совете Безопасности) суверенным республикам, по мнению российского министра, было бы политически и экономически оправдано использовать механизм союзного МИД и посольств СССР. Вместе с тем предлагалось передать большую часть штатов и функций этих учреждений республикам, а всю их деятельность превратить из монополии Центра в сферу совместной союзно-республиканской компетенции.

Российским интересам, по мнению Козырева, отвечал бы такой  вариант, при котором республиканские  представители были бы "необходимым  дополнением объединенной дипломатической службы".

Но уже через  несколько дней в интервью политическому  обозревателю "Известий" министр  по-иному расставил внешнеполитические акценты. (Интервью было опубликовано 2 октября 1991 г. под красноречивым  заголовком: "Думать о своих интересах".) Каковы же эти акценты?

Разделение функций  между Центром и республиками должно вытекать из потребностей и  конкретных реалий. Стратегические направления  внешней политики должен определять союзный МИД. Он же призван выполнять  координирующую функцию, прежде всего в решении проблем глобального характера. Двусторонние связи, особенно с соседними государствами, возьмут на себя республики. А.Козырев высказался также против того, чтобы растаскивать по республикам союзные посольства, но за то, чтобы тактично координировать интересы и потребности союза и республик, вовремя создать эффективный механизм совместного принятия решений и сотрудничества.

Интервью бывшего  главы российского МИД интересно  и важно еще в одном отношении. Приоритеты внешней политики он разделил по вертикали и горизонтали.

По вертикали. Уход от военных приоритетов к экономическим, к постановке в центр внимания интересов экономического возрождения  России, исходя из того, что "внешняя  политика - это функциональный или  обслуживающий инструмент политики". Далее автор утверждал: в тех районах мира, где у России нет экономических интересов, она должна вести себя поскромнее. Поэтому приоритетными партнерами нашей страны должны быть богатые, развитые страны, которые уже демократически и экономически состоялись. "Целеустановка идет на США, Западную Европу, Японию", - говорил Козырев.

По горизонтали. Первый круг интересов России - суверенные государства, расположенные на территориях  бывших союзных республик. Характер отношений с ними будет разный - и федеративный, и конфедеративный, и договорной.

Второй круг - Северное полушарие. Наши соседи - США, Япония, Корея, Китай, Восточная Европа.

Третий круг - страны более отдаленные: государства "третьего мира". По мере того как Россия будет  вставать на ноги, она должна подключаться к международным программам помощи этим странам.

Так романтически, если не сказать утопически (очевидно, находясь в состоянии властной эйфории), рассуждал  министр в самом начале октября 1991 г. Но уже через три недели, в конце октября, тональность его высказываний снова резко меняется. Он, по существу, отвергает им же самим ранее высказывавшийся тезис о координации интересов и потребностей Союза и республик. "МИД СССР в его нынешнем виде, - утверждал министр, - не отвечает ни интересам Российской Федерации и других республик, ни формированию обновленного союза". Высказавшись за "передачу основных функций и профессионального аппарата МИД СССР союзным республикам", Козырев указал также на то, что за "союзным внешнеполитическим ведомством может быть сохранена лишь консультационно-координирующая роль при радикальном сокращении аппарата"³.

Таким образом, в течение  всего лишь двух месяцев российский МИД и прежде всего его глава  преодолели дистанцию огромного  размера. Состоялся первый зигзаг внешней политики России. И завершился он даже раньше формального прекращения существования Союза ССР. 

Этап "чрезмерных надежд на Запад" 

Основной чертой внешней  политики России следующего, третьего этапа, длившегося с декабря 1991 г. и  по декабрь 1992 г., был "атлан-тизм" с упором на установление если не дружественных партнерских, то по крайней мере как можно более близких и доверительных отношений с США. В целом это был этап "чрезмерных надежд на Запад" и на жизнеспособность народившегося в начале этого этапа СНГ.

После обвальной суверенизации  республик ситуация развивалась  таким образом, что уже во второй половине декабря 1991 г. и в начале 1992 г. Россия и другие страны СНГ  были признаны большинством стран мира. По данным на 3 января 1992 г., Россию в качестве независимого государства признали 105 стран. Весьма примечательно, что иностранные государства смотрели на новую Россию как на "государство-продолжателя" Союза ССР. Исходя из такого подхода, многие страны решили, что признание России - дело само собой разумеющееся и не требует специального заявления. Не потребовалась также переаккредитация зарубежных послов в Москве, а послов бывшего СССР - в зарубежных государствах. По просьбе МИД России дипломатические и консульские представительства бывшего СССР в зарубежных странах были признаны как дипломатические и консульские представительства Российской Федерации. Кроме того, Россия обязалась выполнять все международные договоры Союза ССР в качестве стороны этих договоров, а по некоторым из них - функции депозитария.

Принимая во внимание, что в декабре 1991 г. бывшие союзные  республики не имели еще прямых дипломатических  отношений с зарубежными государствами, российским представителям за границей было вменено в обязанность содействовать  контактам между правительствами государств своего пребывания и новыми государствами, образовавшимися на месте СССР.

По договоренности со всеми странами Россия заменила СССР в Совете Безопасности ООН. В  канун нового 1992 г. Юлий Воронцов, бывший постоянный представитель СССР при ООН, вручил Генеральному секретарю ООН верительные грамоты в качестве постоянного представителя РСФСР. Все это говорит кроме всего прочего о том, что мир ассоциировал СССР главным образом с Россией.

После решения вопроса  о членстве стран СНГ в ООН  достаточно быстро был решен и  вопрос об их участии в работе других международных организаций.

Радикальные перемены, произошедшие в СССР в декабре 1991 г., были проанализированы в статье А.Козырева, опубликованной в начале января 1992 г. "Формирование Содружества Независимых Государств, образующегося на обломках бывшего Советского Союза", было названо им в этой статье "главным приоритетом российской дипломатии". "Уже найдены, обретают себя идеи единства наших народов, - писал автор. - Достигнута договоренность о единой обороне, о едином военно-стратегическом пространстве, намечены контуры социально-экономического взаимодействия"⁴. Опасаясь, чтобы новое образование не оказалось мертворожденным (а может быть, предчувствуя это), министр предлагал "наращивать усилия в этом направлении".

Козырев также призвал  добиваться радикальных сокращений ядерного оружия, свертывания гонки  вооружений и т.д. Особо выделил  отношения с США и "развитыми  странами Запада" в целом. По мнению Козырева, которое, как показала практика последующих лет, оказалось чрезмерно оптимистическим, эти страны - "естественные союзники России".

Понимание того факта, что это далеко не так, побудило позже  российскую дипломатию обратить внимание сначала на Восток, а потом и на Север, и на Юг.

Но прежде чем прийти к этому повороту, или, точнее говоря, очередному зигзагу, российская дипломатия пережила непростой 1992 г. Непростой  потому, что ей приходилось кардинально  менять содержание своей деятельности, перестраивать ее в русле жизненно важных, прежде всего экономических, потребностей страны.

Кроме содержательной и, пожалуй, самой трудной перестройки, в 1992 году российской внешней политике приходилось осваивать совершенно новую для нее сферу деятельности как по форме, так и по сущности. Эта сфера - так называемое ближнее зарубежье, или бывшие союзные республики.

В 1992 г. во внешней  политике России обозначился еще  один важный аспект. В связи с  центробежными тенденциями и  повышением самостоятельности территорий многое субъекты Российской Федерации стали настойчиво заявлять о своем стремлении участвовать во внешнеполитических делах.

Одновременно с  изменением содержания внешнеполитической деятельности происходила структурная  перестройка аппарата МИД. 

Этап "начала отрезвления" 

В декабре 1992 г. начался  новый, четвертый, этап внешнеполитической деятельности новой России, длившийся, как и предыдущий, также ровно  год, т.е. до декабря 1993 г. На этом этапе  к западному вектору, который  остался основным, прибавился восточный, и у российской дипломатии проявилось стремление возродить свои утерянные позиции на Востоке. Определенная переориентация внешней политики России была вызвана, очевидно, прежде всего тем обстоятельством, что западное направление оказалось не столь плодотворным, как когда-то ожидалось, а также объективными факторами: евразийским геостратегическим положением России, быстрым возрастанием роли АТР в мировой политике, ранее сложившимися традициями и др.