Городское самоуправление

    Составители Городового положения, находя, что многолюдность  состава думы препятствует эффективности  ее работы, предполагали установить минимум  в 15 и максимум в 120 гласных. Но Государственный  Совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами.

    Постановления городских дум по ряду вопросов требовали  утверждения губернатора или  министра внутренних дел. В этом отношении не все города была поставлены в одинаковые условия. Проводилось различие между столицами, губернскими, областными, градоначальственными и остальными городами так, что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, был шире для губернских городов, чем для остальных и еще шире — для столиц.

    В 60-е годы XIX в. среди ученых разных научных школ развернулась полемика в связи с подготовкой и проведением реформ городского самоуправления. Результатом дискуссии явилась выработка так называемой общественной теории самоуправления⁹, которая легла в основу реформы 1870 г. Представители данного направления видели сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу возможности самому ведать своими интересами, без вмешательства правительственных органов. Согласно этой теории самоуправление и государство рассматривались как независящие друг от друга общественные структуры.

    Теоретической основой необходимости проведения изменений в системе местного самоуправления в 80–90-е гг. XIX в. послужила государственная теория самоуправления¹⁰. Наиболее значительными работами в этой области были исследования А.Д. Градовского – историка государственной школы, либерального публициста, разрабатывавшего проблему соотношения местных учреждений с политическим устройством государства¹¹. В противовес административной централизации он выдвигал идею децентрализации.

    В период подготовки и осуществления  Городовых положений 1870 и 1892 гг. появляются работы, посвященные непосредственно  проблеме городского самоуправления. Их авторы, как правило, подвергали критике современную им организацию городского самоуправления, считая ее несовершенной. Сторонники дальнейшего развития городского самоуправления вначале видели недостатки его организации в трехразрядной избирательной системе, затем (после 11 июня 1892 г.) – в излишнем контроле губернской администрации за деятельностью городских дум¹². Другой точки зрения придерживались их оппоненты, признававшие оправданной более консервативную систему организации местного самоуправления¹³.

    В период реализации Городового положения 1870 г. вышла монография И.И. Дитятина, где он провел сравнительный анализ систем городского управления в России и в Западной Европе, придя к выводу о прямо противоположных тенденциях развития городского общественного управления в Российской империи и на Западе¹⁴.

    Введение  Городового положения 1892 г. оживило  дискуссию по проблемам городского самоуправления, которая по времени совпала с нарастанием политизации русского общества, что нашло свое отражение в соответствующей ориентации дореволюционных государствоведов и социологов. Ярко выраженную оппозиционную окраску имели работы Г.И. Шрейдера, впервые применившего термин «контрреформа» к Городовому положению 1892 г. Он противопоставлял общественное управление «на началах самоуправления» «городскому управлению», возникшему после 11 июня 1892 г.¹⁵ Такой же позиции придерживались и другие оппозиционно настроенные авторы¹⁶.

    Д.Д. Семенов, изучив по материалам Первой всеобщей переписи населения 1897 г. количественный состав, имущественный и образовательный уровень квартиронанимателей, пришел к выводу о необходимости их включения в состав городских избирателей¹⁷.

    Оппоненты вышеназванных авторов, поддерживая  политику властей, считали критерием  городского самоуправления его практическую дееспособность, а не соответствие принципам демократии¹⁸.

    Для работ периода первой русской  революции и последовавшей за ней эпохи политической реакции  характерна высокая степень политизации  и подмена фактологии политическими ярлыками и проектами¹⁹.

    Процесс деидеологизации исторической науки, происшедший после 1991 г., отражается и на позиции признанных авторитетов в области историографии исследуемой проблемы. В связи с этим определенный интерес представляет эволюция взглядов на Городовую реформу В.А. Нардовой от безусловной оценки Городового положения 1892 г. как городской «контрреформы»²⁰ до признания целесообразности ряда его ограничительных положений с учетом российских социально-экономических реалий того времени²¹. 
 

1.2. Городское самоуправление в вопросах и ответах 

    С 1 января 2006 года на территории РФ полностью  вступает в силу федеральный закон  №131 от 6.10.2003г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления". В органах муниципальной власти проводится большая подготовительная работа. Новый формат местной власти предполагает серьезные изменения в отношении собственности, финансов, во взаимоотношениях с другими властными структурами. По сути, это реформа власти на местах.

    На  недавнем выездном заседании областного правительства председатель комиссии по местному самоуправлению Н. Г. Козенко отметила хорошую подготовку Никольской городской администрации к предстоящему переходу к работе в новых условиях. Однако была отмечена недостаточная информированность населения о предстоящих изменениях, поэтому мы публикуем ответы на некоторые вопросы о местном самоуправлении.

      Какие вопросы в рамках закона  №131 будут решать органы местного  самоуправления в ходе своей  деятельности?

    - Согласно статье 14 указанного закона  к вопросам местного значения поселения относятся:

    - формирование, утверждение, исполнение  бюджета поселения и контроль  за исполнением данного бюджета;

    - установление, изменение и отмена  местных налогов и сборов поселения;

    - владение, пользование и распоряжение  имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

    - организация в границах поселения  электро-, тепло-, газо- и водоснабжения  населения, водоотведения, снабжения  населения топливом;

    - содержание и строительство автомобильных  дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов населения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

    - обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

    - создание условий для предоставления  транспортных услуг населению  и организация транспортного  обслуживания населения в границах  поселения;

    - участие в предупреждении и  ликвидации последствий чрезвычайных  ситуаций в границах поселения;

    - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

    - создание условий для обеспечения  жителей поселения услугами связи,  общественного питания, торговли  и бытового обслуживания;

    - организация библиотечного обслуживания  населения;

    - создание условий для организации  досуга и обеспечения жителей  поселения услугами организаций  культуры;

    - охрана и сохранение объектов  культурного наследия (памятников  истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах  поселения;

    - обеспечение условий для развития  на территории поселения массовой  физической культуры и спорта;

    - создание условий для массового  отдыха жителей поселения и  организация обустройства мест  массового отдыха населения;

    - оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

    - формирование архивных фондов  поселения;

    - организация сбора и вывоза  бытовых отходов и мусора;

    - организация благоустройства и  озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

    - утверждение генеральных планов  поселения, правил землепользования  и застройки, утверждение подготовленной  на основе генеральных планов  поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

    - организация освещения улиц и  установки указателей с названиями  улиц и номерами домов;

    - организация ритуальных услуг  и содержание мест захоронения;

    - организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

    - создание, содержание и организация  деятельности аварийно-спасательных  служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

    - организация и осуществление  мероприятий по мобилизационной  подготовке муниципальных предприятий  и учреждений, находящихся на  территории поселения;

    - осуществление мероприятий по  обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

    - создание, развитие и обеспечение  охраны лечебно-оздоровительных  местностей и курортов местного  значения на территории поселения. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  2.Городское самоуправление как управляющая система

    Качество  жизни горожан и будущее нашего города в ХХI веке в большой степени  будет зависеть от эффективности  управления городом, которому уготована  перспектива существенного повышения  его роли как центра крупного региона  России с постоянно усложняющимися характеристиками как управляемой системы (национально-этническими, демографическими, социально-культурными, хозяйственно-экономическими, экологическими и т.д.). Многовековой исторический опыт свидетельствует, что наилучший шанс на выживание в кризисных условиях и последующее ускоренное развитие имеют те крупные города, которые обладают достаточной самостоятельностью для формирования собственной, с учетом своих особенностей, системой управления, которая должна быть основана на самоуправленческих началах.  
       Определяя перспективы развития самоуправления в нашем городе, следует иметь в виду, что мы находимся в начале пути становления новой российской государственности, включая необходимость формирования нового федерализма, новой системы регионального и местного управления. Не только текущее законодательство, но и заложенные в Конституции и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" основы региональной и местной (муниципальной) власти нуждаются в совершенствовании и уточнении.  
       Сохраняющиеся экономическая неустойчивость и политическая нестабильность позволяют предположить, что соответствующие изменения будут проходить, по крайней мере, в ближайшие годы, путем новых "проб и ошибок"; свидетельством этого является уже обозначившаяся во многих регионах, а от части и на федеральном уровне, крайне непоследовательная государственная политика в области местного самоуправления, в том числе по отношению к крупным городам - центрам субъектов Федерации. В этих условиях городское самоуправление как качественно новая для России форма осуществления публичной власти сможет сохранить себя и получить новые импульсы развития не на основе политических решений Центра (патерналистский период навязывания местного самоуправления "сверху", всеобщей "муниципализации города и села", по-видимому, заканчивается), а путем проявления законодательной и иных инициатив самих муниципальных образований на региональном и федеральном уровнях.  
        Муниципалитет - это корпорация, сочетающая в себе характеристики субъекта публичного права (в качестве носителя муниципальной власти, которую нельзя противопоставлять государственной) и частного права (как участника хозяйственной деятельности, предпринимательства). Для эффективной реализации двуединой природы городского самоуправления важное значение имеет выработка комплексной модели правового обеспечения местного самоуправления, которая включала бы и связывала воедино все уровни его законодательной базы: федеральный, региональный, местный.  
       При всей важности государственного законодательного регулирования городского самоуправления, состояние которого и на федеральном, и на региональном уровнях является неудовлетворительным, следует признать, что на уровне крупных городов особое значение приобретает местное нормотворчество. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что наиболее эффективным вариантом является в этом плане предоставление крупным городам права на самостоятельное городское законотворчество.  
       Важное условие повышения эффективности городского самоуправления - совершенствование форм самоорганизации населения муниципального образования. Среди множества соответствующих проблем на первом месте - поиск оптимальной внутритерриториальной структуры городского самоуправления, что особенно актуально для будущего мегаполиса.  
       Характеристика муниципального образования, предполагающая единство местной городской власти, должна в то же время исключать излишнюю внутригородскую административную централизацию управленческих структур. В этом плане перспективной представляется возможность создания (на основе использования имеющегося мирового опыта) в рамках крупной городской агломерации - единого муниципального образования внутригородских муниципалитетов (районов, микрорайонов и т.п.). С учетом этого необходимо оценивать и возможности совершенствования правового положения районов как внутригородских административно-территориальных единиц.  
        Повышение эффективности внутригородского управления (на основе усиления самоуправленческих начал) мог бы способствовать также переход от традиционной, административной в своей основе, системы управления отдельными сферами жизни к системе внутригородских самоуправляемых округов.  
        Все это не исключает необходимость повышения эффективности также существующих форм территориального общественного самоуправления, хотя при сохранении их нынешнего статуса и действующей нормативно-правовой основы рассчитывать на перспективный характер данной формы самоорганизации городского населения не приходится.  
       Судьбы городского самоуправления и перспективы его развития во многом будут определяться характером взаимоотношений самоуправления с федеральной и региональной государственной властью. Сохраняя и укрепляя самостоятельность городского самоуправления, нельзя впадать в иллюзию, что местное самоуправление само по себе, без участия государственной власти в состоянии решить все возложенные на него задачи.  
       Важный фактор обеспечения согласованной деятельности государственных и муниципальных органов находится в сфере разграничения их компетенции. Нуждаются в уточнении сами принципы такого разграничения. В действующем законодательстве наблюдается смешение собственных (самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут и должны решать только совместно с органами государственной власти. В связи с этим вполне оправданным представляется разграничение на законодательном уровне двух сфер полномочий органов местного самоуправления: а) сфера исключительных полномочий; б) сфера совместных с органами государственной власти полномочий.  
        Важное значение в уточнении сферы деятельности органов городского самоуправления и выработке эффективных форм взаимодействия с органами государственной власти (причем не только областными) могли бы сыграть также Договоры между городским самоуправлением и органами государственной власти. Нуждается в выработке четких правовых механизмов процесс наделения органов городского самоуправления государственными полномочиями с компенсацией им дополнительных расходов и определением порядка осуществления государственного контроля за реализацией переданных полномочий, что особенно важно для города, являющегося государственно-политическим центром субъекта Федерации.