Городское самоуправление

Содержание 
 

Ведение

    В Отечественной истории существовали свои формы местного самоуправления: Новгородское Вече, Общинное самоуправление, Сельское самоуправление времен Екатерины II, Дворянское самоуправление, Земское движение, Городское самоуправление конца XIX – начала XX веков, Государственное самоуправление советского периода. Все эти формы были инициированы снизу конкретными социальными слоями населения. Их появление стало закономерным результатом осознания определенными группами людей своих интересов, потребностей в системе государственного устройства в конкретный исторический период. В этом случае самоуправление выступало как способ защиты реализации этих интересов.  
       Практически та же закономерность наблюдается и в развитии самоуправления за рубежом. Если внимательно проанализировать американскую, английскую, немецкую, шведскую, французскую, японскую и другие зарубежные модели местного самоуправления, то несложно выделить главную их особенность: каждая система самоуправления базируется, прежде всего, на национальных традициях и обычаях, отражает географическое, политическое, экономическое, социальное развитие этих государств.

    В нашей же стране совершенно произвольно, не опираясь на исторический опыт, на преемственность  власти, политики решили установить новую  систему государственного устройства и управления. Но самоуправление, как таковое, создать невозможно. Оно может только возникнуть по инициативе населения. Обязательно нужна потребность в самоуправлении самого гражданина. Если ее нет, нет и самоуправления.                 Никто не убедит меня в том, что для нашего народа единственная форма продвижения реформ – это принуждение к их исполнению. История показывает как раз обратное: в России практически все нововведения, шедшие «сверху» и не отвечавшие интересам населения или не понятые им, встречали открытое или скрытое сопротивление, деформировались до неузнаваемости и с треском проваливались.

    В зарубежных странах, имеющих вековой  опыт демократического развития, преобразования идут постепенно, эволюционно, без надрывов и шараханий из стороны в сторону, медленно и безболезненно для людей отсекаются все неверные, тупиковые пути и намечаются новые. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    1. Избирательный процесс, состав избирателей и руководящих органов городского самоуправления   

    Важнейшим звеном в реализации городской реформы являлись выборы в органы самоуправления - в думы и управы. Проведение массовых публичных выборов путем закрытой баллотировки было для России делом новым. Особый раздел Городового положения 1870 года "О городских избирательных собраниях", содержащий тридцать две статьи, определял характер выборной системы: условия приобретения активного и пассивного избирательного права, порядок составления и утверждения избирательных списков, способ голосования, порядок обжалования разного рода нарушений. Из-за отсутствия опыта и традиций в организации подобных выборов в данный раздел оказались включены положения, которые оказалось трудно, а подчас и невозможно, осуществить на практике; в то же время многое было просто не предусмотрено.  
     В основу избирательной системы была положена прусская система распределения городских избирателей на три избирательные собрания (курии) в зависимости от уплачиваемых в городскую казну сборов, каждое из которых выбирало одну треть общего числа гласных. В первый разряд входили наиболее крупные плательщики, на долю которых приходилась 1/3 общей суммы этих налогов, во второй - средние плательщики, уплачивающие также 1/3 городских налогов, в третий - мелкие плательщики, уплачивавшие остальную треть налогов. Так обеспечивалось преобладание в думах крупной и средней буржуазии, которая составляла две избирательные курии из трех. В связи с отсутствием по Положению 1870 г. иного ценза, кроме обладания недвижимостью, к участию в городском общественном управлении оказались допущены и представители малоимущей части горожан.

    Таким образом, в избирательные списки включались практически все домовладельцы  и мелкие торговцы - в большинстве  своем потомственные горожане. От участия в выборах отстранялись рабочие. В число избирателей не попадали представители образованной части населения - врачи, преподаватели, чиновники, в основном снимавшие квартиры и не владевшие цензовой собственностью. Но велась разработка вопроса о квартирном налоге, который бы позволил им участвовать в выборах¹.

    С середины 80-х гг. XX в. наметился поворот к проблемно-историческому способу исследования. В.А. Нардова впервые предприняла попытку системного анализа процессов, лежавших в основе реформ городского самоуправления второй половины XIX в. Ею были введены в научный оборот практически все документы хозяйственного департамента МВД Российской империи, касающиеся подготовки и проведения городовых реформ 1870 и 1892 гг., включая обширный статистический материал о выборах и составе городских дум межреформенного периода.

    В.А. Нардова выделила два периода  в истории становления городского самоуправления. Первый период – десятилетие  реализации Городового положения 1870 г., для которого, по мнению автора, было характерным либеральное отношение правительства к городскому общественному управлению. Второй период – городская контрреформа Александра III, для которой было характерным стремление подчинить деятельность городского самоуправления административному контролю. 
   На стадии обсуждения проекта "Городового положения" 1870 г. рассматривался вопрос об образовательном цензе, который тогда свели к проблеме квартирного налога. Эксперты указывали на то, что "установление квартирного налога представлялось бы мерой необходимой и вполне справедливой в смысле экономическом, то есть с точки зрения увеличения денежных средств городов; кроме того, эта мера была бы особенно важна в тех видах, чтобы привлечь к составу городского общества и к участию в общественных делах возможно большее количество образованных людей, недостаток которых вредно влиял на склад городского управления. Установление квартирного налога привлекло бы к общественному управлению мировых судей, адвокатов, докторов и т.п. лиц, и они принесли бы значительно больше пользы, чем торговцы и мелкие промышленники, допускаемые проектом к означенному участию"². Ожиданиям этим не суждено было осуществиться. Государство само успело ввести квартирный налог, а городские думы из-за преобладания в них купеческого элемента и не собрались расширять избирательное право в пользу образованных классов. Можно предположить, что имущественный ценз позволил оградить городское управление от участия в нем несамостоятельных, а часто и неграмотных избирателей и гласных.  
   Итак, Городовое положение 1870 г. отменяло сословный принцип организации Думы и включало в состав избирателей только плательщиков городских сборов. Смысл подобной системы очевиден: с одной стороны, к выборам допускался достаточно широкий круг горожан, с другой - крупнейшим плательщикам обеспечивалось решающее влияние в делах самоуправления и, тем самым, обеспечивалась его политическая благонадежность.  
   Подготовка к выборам начиналась с выяснения списочного состава избирателей - лиц и учреждений, получивших право участия в выборах. При первичном введении в городе Положения, деление избирателей на разряды должно было утверждаться вместо городской думы Губернатором. Процедура выдвижения кандидатов в гласные в документе особо не оговаривалась. Предполагалось, что в соответствии с практикой выборов в дворянских и земских собраниях кандидатуры выдвигались бы непосредственно перед началом голосования³.  
   В гласные Городской думы мог быть избран каждый, имевший право голоса на выборах, включая и тех, кто получил это право по доверенности. Особо оговаривалось, что количество православных не должно превышать трети от общего числа гласных. Каждый разряд выдвигал кандидатов самостоятельно. К баллотировке в гласные городской думы допускался каждый, кто имел право участвовать в выборах, и даже получившие это право по доверенности. Каждому собранию или разряду избирателей предоставлялось право выбирать как из собственной среды, так и из числа избирателей, принадлежащих к другим собраниям или разрядам. Любой избиратель мог предложить в гласные неограниченное число кандидатур, в том числе и свою собственную. Такой порядок приводил к выдвижению большого количества кандидатов в гласные. В.А. Нардова приводит следующие данные: на первых столичных выборах в Городскую думу выдвинули 1555 кандидатов, в то время как надлежало избрать всего 252 гласных, по 84 от каждого разряда⁴.  
   Список кандидатов высылали избирателям по почте вместе с приглашением явиться на выборы. Предвыборная агитация в любой форме была запрещена, поэтому перечень кандидатов часто состоял из неизвестных многим лиц. Исключение составляли избиратели I разряда, которые, как правило, знали друг друга. Впоследствии пригласительные повестки стали сопровождать инструкциями для избирателей, разъясняющими их права и обязанности в соответствии с Городовым положением.  
   Выборы в гласные проходили в течение 9 дней. Городовое положение предусматривало тайные выборы через подачу голосов шарами. Для баллотировки каждого кандидата предусматривался отдельный ящик, разделенный на две части. Избиратель опускал шар в отверстие вверху ящика: в правой части - за кандидата, в левой части - против. Затем он переходил в следующему ящику и все повторялось сначала. После окончания голосования по первой партии кандидатов начинался подсчет голосов. Избирателям приходилось дожидаться завершения подсчета шаров, а потом продолжать голосование⁵. Таким образом, голосование занимало целый день, процедура была сложной, часто запутанной, что порождало злоупотребления. Например, во время выборов в Тюменскую городскую думу в октябре 1872 г. по 3 разряду московский мещанин А. И. Верницкий выступил с заявлением о нарушениях выборной процедуры. По его словам, не хватало шаров для баллотировки, а швейцар думы нашептывал на ухо, куда нужно класть шары. Но прежний состав думы счел эти нарушения ничтожными, а "нашептывания" бездоказательными⁶.  
   Организация выборов возлагалась на городского голову. В помощь ему для сбора и подсчета голосов из каждого избирательного собрания выдвигались от двух до шести лиц. Избранными в состав гласных признавались лица, получившие в своем избирательном собрании больше голосов, причем не менее половины голосов всех наличных избирателей. Если количество получивших абсолютное большинство голосов не составляло полного комплекта гласных, назначались дополнительные выборы. В список повторного голосования включали кандидатов, набравших наибольшее после избранных число голосов, причем теперь получение абсолютного большинства не было обязательным. Между теми, кто получил равное число голосов, проводилась жеребьевка, процедуру проведения которой, устанавливал городской голова. Поступившие жалобы рассматривали в установленном порядке. Если при рассмотрении жалобы обнаруживалось, что при производстве выборов действительно допущены нарушения или вообще установленный для выборов порядок, то Городская дума или Губернское по городским делам присутствие могло вынести постановление о новых выборах. По окончании выборов составлялся особый список избранных гласных, который выставлялся на всеобщее обозрение. Если в течение семи дней со времени окончания выборов не подали жалобу на нарушение установленного порядка выборов, или поданная жалоба не была признана Губернским по городским делам обоснованной, избранные гласные могли приступить к исполнению своих обязанностей.  
   В целом явка избирателей была очень невысока. Причины абсентеизма следует искать в низкой политической культуре, слабой информированности, а также в том, что выборы проходили в будние дни и занимали день целиком, что не каждый житель города мог себе позволить. Поэтому широкое распространение получило голосование за отсутствующих по доверенности, что, в свою очередь, порождало массу злоупотреблений.  
   Введение Городового положения 1892 г. существенно изменило избирательную систему. Трехразрядная система городских избирателей была заменена одним избирательным собранием. Вместо налогового ценза в основу нового нормативного акта был положен значительно повышенный имущественный ценз (владение на праве собственности или пожизненного владения недвижимого имущества в пределах города, обложенное оценочным сбором в пользу города), неодинаковый для разных городов: столичных - не менее 3 тыс. руб., для губернских городов с населением более 100 тыс. человек, и в г. Одессе - не менее 1,5 тыс. руб.; для прочих губернских, областных и наиболее значительных уездных городов - не менее 1 тыс. руб., в остальных городах - не менее 300 руб. Кроме того, избирательное право предоставлялось лицам и учреждениям, если они содержали не менее года: торговые предприятия (одного их двух первых разрядов); промышленные (одного из пяти первых разрядов) и пароходные - за содержание которых уплачен налог свыше 500 руб. в год. Введение гильдейского признака было новым по сравнению с Положением 1870 г., ограничивающим доступ в думы торговцев и промышленников средней руки.    

    Все это привело к уменьшению числа избирателей. От участия в городском самоуправлении устранялись не только трудящиеся массы города, но и мелкие торговцы, приказчики. Это достигалось путем значительного повышения имущественного ценза. Преимущество отдавалось дворянам-домовладельцам и крупной торговой, промышленной и финансовой буржуазии - владельцам недвижимого имущества. В результате резко сократилось число избирателей в городские думы по отношению к общей численности населения⁷. Во многих городах число избирателей сократилось в 5-10 раз, иногда количество гласных было сопоставимо с числом участвовавших в выборах.  
   Новый закон еще в большей мере ограничил избирательное право евреев и лиц нехристианских вероисповеданий. Евреи участвовали в избирательной кампании только в тех городах, где им было дозволено постоянное жительство, несмотря на то, что они обладали имуществом, необходимым для участия в выборах.  
   В соответствии со ст.6 Инструкции по организации Городских упрощенных управлений, утвержденной министром внутренних дел 30 мая 1903 г., в течение двух недель со дня объявления списка, городские обыватели могли "заявить свои замечания против неправильности или неполноты списка… Председателю комиссии по оценке недвижимых имуществ… По истечении сего срока названный председатель комиссии исправляет список, согласно замечаниям, признанным им основательными, и представляет его Губернатору со своим заключением по тем замечаниям, которые им не уважены и одновременно объявляет об этом заключении лицам, сделавшим замечания"⁸.    Проведение выборов по новому Положению не всегда проходило гладко. 
   По российскому законодательству, женщины не имели права участвовать в выборах. Только те, кто обладал имуществом, могли уполномочить своих мужей, сыновей, зятьев проголосовать за того или иного кандидата. В связи с этим активность женщин на этапе формирования списка является проявлением общего социально-политического подъема, характеризующего наиболее мобильные социальные группы. Переселенцы, решившие изменить свою жизнь, купцы, стремящиеся к расширению дела -и есть те самые мобильные слои населения, "проводники модернизации".  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    1.1. Городское самоуправление во второй половине XIX и начале XX века

    Прежде  всего самоуправление устанавливалось  в границах административно-территориальных единиц — уезда, губернии и, отдельно, города. Логично и демократично было бы приблизить самоуправление к волости, основу которой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сословной единицей. Поэтому самоуправление на первом деревенском всесословным уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтийских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых государствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 года, представлявшим собой даже в подробностях сколок со шведского общинного устава 1862 года.

    Далее, городские самоуправленческие учреждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. Все местное самоуправление, базирующемся на противопоставлении правительственного начала.

    Городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого требует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собрания ничем не оговаривалась, то фактически заседания думы в некоторых городах превращались почти в постоянные, непрерывные. При этом гласные городских дум, выполняли свои обязанности безвозмездно.

    Чрезвычайные  собрания городской думы, могли быть открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве — генерал-губернатора, в прочих городских поселениях —  губернатора.

    Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не предоставлялись, естественно, попечение о земледелии и содержание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освоением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их «в исправности и благолепии», а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

    Таким образом, круг ведения городских  самоуправленческих установлений по буквальному  смыслу закона был достаточно широк. Причем закон 1892 г. многим отличался  от закона 1864 г. Но такой размашистый стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

    Городские думы составлялись под председательством  головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях  думы участвовали с правом решающего  голоса председатели местной уездной  земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 года устанавливало минимум в 30 и максимум в 252 гласных. Городовое положение 1892 года существенно сократило численный состав дум — минимум в 20 и максимум в 160 гласных.