Управление государством в зарубежных странах

Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т.п.), не обладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.

Еще более широкой  палитрой представлены виды органов  местного самоуправления. На низовом  уровне - это, прежде всего старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Тайланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае - городскими администраторами, назначаемыми в центре.

Органы непосредственной демократии - сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например, в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.

Представительными органами местного самоуправления в большинстве случаев являются советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах - муниципальные ассамблеи, в Бразилии - муниципальные палаты, в Киргизии - кенеши, в Туркмении - генгеши и т.п.

Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных  единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы - очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.

Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений  представительных органов. В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т.п.), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр.

В ряде случаев мэры, бургомистры  являются председателями коммун, главами  муниципалитетов. Они могут также  быть руководителями аппарата исполнительного  органа - мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии.

Объем полномочий исполнительного  органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение в системе местного самоуправления обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.

Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь  одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.

Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.

Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах - одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса - развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. ⁴

Контрасигнатура актов главы государства в  зарубежных странах

Контрасигнатура - (контрассигнация)-скрепление акта главы государства подписью министра, означающее, что юридическую  и политическую ответственность  за данный акт несет скрепивший его министр.

Исторически институт контрасигнатуры  возник в результате столкновения двух конкурирующих правовых принципов  – суверенности и «безответственности» монарха, с одной стороны, и верховенства парламента и парламентской ответственности правительства – с другой. Как отмечает А. Шайо, конституционная проблема заключалась в том, что личность короля не могла быть субъектом ответственности, но в качестве главы исполнительной власти монарх не мог оставаться вне парламентского контроля. ⁵Контрасигнатуру принято рассматривать как правовой символ, свидетельствующий о переносе на членов правительства ответственности за акты монарха (позже президента). Это подтверждают положения конституций: «Особа Короля неприкосновенна; его министры ответственны» (ст. 88 Конституции Бельгии)⁶; «Король не несет ответственности за свои действия; его личность неприкосновенна. Ответственность за правление несут министры; их ответственность определяется законом» (п. 13 ч. III Конституции Королевства Дании).

Однако важно отметить, что формально монарх и не был ответствен за свои действия ни перед парламентом, ни перед народом. Следовательно, речь идет о конституционной фикции, о замещении несуществующей и невозможной ответственности главы государства ответственностью должностного лица, осуществляющего полномочия исполнительной власти. При этом изначально оно несло персональную ответственность перед монархом, а позже – перед парламентом.

Фиктивность этого института заключается  и в том, что конституции современных  государств не предусматривают механизмов какой-либо специальной ответственности, обусловленной ненадлежащим содержанием контрасигнованого акта. А в ряде случаев даже не предполагают персональной политической ответственности министров вообще (ст. 108 Конституции Испании). Характерно в этой связи содержание Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г⁷. – согласно ст. 67, все действия, на которые уполномочен Федеральный президент, осуществляются им по предложению либо Федерального правительства, либо Федерального министра. Для того чтобы акты президента были действительны, они должны быть контрасигнованы теми же лицами. Ответственность данных должностных лиц: или политическая (в результате выражения вотума недоверия Федеральному правительству в целом или отдельным его членам, ч. 1 ст. 74 Конституционного закона), или юридическая (в случае виновного нарушения закона Федеральным министром) – возникает, таким образом, по иным основаниям. Следовательно, действительное правовое содержание института контрасигнатуры заключается не в переносе ответственности за акты главы государства на контрасигнующее должностное лицо, а в разграничении (разделении) функций и полномочий исполнительной власти.

Во-первых, в современных конституционно-правовых системах контрасигнатура существует в условиях функционального дуализма исполнительной власти, то есть в тех парламентских и смешанных системах, в которых за главой государства сохранены некоторые функции и полномочия исполнительной власти. Если же в парламентской системе они уже изъяты из ведения монарха (главы государства), институт контрасигнатуры также исчезает. Убедительное свидетельство этого – развитие конституционного права Швеции. Институт контрасигнатуры возник здесь в начале XIX столетия, был существенно изменен с учреждением партийного правительства (на рубеже XIX–XX вв.)¹⁴. Наконец, Конституция Швеции 1974 г. сохранила за монархом лишь функции представительства, и акты короны более не требуют второй подписи.

Во-вторых, контрасигнатура – это процессуальная форма ограничения полномочий главы государства. Неконтрасигнованный акт является недействительным (ст. 89 Конституции Италии; ст. 58 Основного закона ФРГ), он «не имеет силы и не приводится в исполнение» (ст. 35 Конституции Греции), отсутствие контрасигнации «влечет за собой юридическую ничтожность акта» (ч. 2 ст. 143 Конституции Португальской Республики). На главу государства может быть даже возложена обязанность по отмене акта. Согласно § 35 и 45 Конституции Финляндии, если решение главы государства неконституционно, министр обязан отказаться от контрасигнации, если незаконно, – сообщить об этом Государственному совету, который вправе (на основании заключения канцлера юстиции) предложить президенту отменить или изменить решение, либо отказать в его исполнении⁸.

В-третьих, не контрасигнуются  акты главы государства, посредством  которых реализуются: 1) «арбитражные»  полномочия главы государства, обусловленные конфликтом властей; 2) технические полномочия в части формирования правительства, фактически определяемые волей парламента. Так, не требуют второй подписи акты Федерального канцлера о роспуске Бундестага, назначения и увольнения Федерального канцлера ФРГ (ст. 58 Основного закона ФРГ); о роспуске Национального собрания, назначении и отставке премьер-министра во Франции (ст. 19 Конституции Французской Республики). Характерно, что контрасигнацию актов второй группы в Испании (ст. 64 Конституции) осуществляет председатель Конгресса (палаты общенационального представительства Генеральных кортесов)¹⁷. Следовательно, сфера контрасигнуемых полномочий – это преимущественно сфера исполнительных полномочий главы государства.

В-четвертых, в смешанных республиках объем контрасигнуемых актов и решений главы государства находится в прямой зависимости от предоставленных конституцией гарантий автономии правительств. Так, опыт конституционных реформ в Польше показывает, что перераспределение полномочий между президентом и главой правительства в такой республике влечет изменение и в объеме контрасигнуемых полномочий главы государства. Перераспределение полномочий «в пользу» правительства, укрепление конституционных гарантий независимости правительства от президента повлекли увеличение количества контрасигнуемых актов главы государства⁹.

Разграничение функций  и полномочий в сфере исполнительной власти между главой государства  и правительством возможно лишь при  условии парламентской ответственности  последнего. Следовательно, отношения контрасигнатуры в современных правовых системах являются конституционно-правовыми (политическими). Так, ст. 200 Конституции Португальской Республики относит контрасигнацию актов президента республики к перечню политических функций правительства. Близкой позиции придерживается Конституционный Суд Республики Молдова, утверждающий, что «контрассигнация определена характером политического режима государства, где премьер-министр, контрассигнуя указ президента, принимает на себя политическую ответственность за данный акт и предоставляет гарантию политической ответственности Правительства перед Парламентом».¹⁰

Ранние формы контрасигнатуры  имели не политический характер, а административный. На эту особенность указывает А.Н. Медушевский: «В Германии, как в Англии и Бельгии, существовала система министерского правления. Монарх правил не самостоятельно, но был связан контрасигнацией его решений ответственным министром. Однако этот министр, определявший политику и несший за нее ответственность, не являлся выразителем воли парламентского большинства, а назначался самим монархом в качестве его советника и зависел исключительно от его доверия¹¹». Данная контрасигнатура существовала в условиях дуалистической монархии, так что ответственность советников за контрасигнуемые акты была административной.

Институт «двойной»  контрасигнатуры, когда контрасигнуются  и акты главы государства, и акты правительства, на наш взгляд, –  результат сочетания двух типов  контрасигнатуры²¹. В цитированном выше решении Конституционный Суд Республики Молдова утверждает, что «институт контрассигнации стоит на стыке конституционного права (как элемент, определяющий политический режим), политических наук (элемент анализа механизма взаимозависимости властей в государстве) и административного права (основной элемент процедуры, определяющей действительность акта)»¹².

Думается, что историческое развитие этого института позволяет  определить основной критерий, разграничивающий его ранний (административный) и современный (политический) типы; таким критерием является характер ответственности контрасигнующего должностного лица. Следовательно, даже в тех случаях, когда объект контрасигнации – нормативные правовые акты правительств, скрепляемые подписями отраслевых министров, контрасигнатура может иметь как административный характер, так и смешанный – в зависимости от качества персональной ответственности министров. Контрасигнатура актов главы государства может также иметь смешанный характер – в тех случаях, когда правительство несет «двойную» ответственность (и перед парламентом государства, и перед президентом).

Политический тип контрасигнатуры  актов главы государства органичен  для парламентских и смешанных республик, однако ее функциональный смысл в них различен. Если в парламентских системах разграничение полномочий исполнительной власти осуществляется по принципу «и президент, и правительство», то есть собственный объем полномочий представляет некую константу и реализуется каждым субъектом государственного управления наряду с полномочиями другого субъекта, то в смешанных (полупрезидентских) республиках действует формула: «либо президент, либо правительство». Полномочия в сфере исполнительной власти могут быть перераспределены между главой государства и главой правительства в зависимости от итогов парламентских выборов.

В результате регулирование  института контрасигнатуры оказывается  в смешанных республиках более  вариативным. Во-первых, здесь возможно сочетание политического и административного типов контрасигнатуры. Во-вторых, перечень контрасигнуемых актов может быть определен как закрытый (позитивное регулирование контрасигнуемых актов). В классических парламентских системах круг контрасигнуемых актов, как правило, не ограничен, либо определены акты, не подлежащие контрасигнации, акты-исключения из общего правила контрасигнации (позитивное регулирование неконтрасигнуемых актов). Поэтому наряду с политическим и административным типами контрасигнатуры целесообразно выделять формы неограниченной и ограниченной контрасигнатуры. В-третьих, в смешанных республиках возможна контрасигнатура актов не только главы государства, но и правительства (то есть различные виды контрасигнатуры).