Столыпин и его реформы

Достаточно  широким был круг обязанностей должностных  лиц поселкового общества, которые  все время должны были посвящать  выполнению своих функций. Недаром  в законопроекте специально подчеркивалось, что должности поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными  должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока¹⁴.

На поселкового  старосту возлагались следующие  обязанности: созыв и роспуск  поселкового схода; приведение в  исполнение приговора схода; сношения по делам общества с подлежащими  учреждениями; заведование общественными  имуществами, капиталами и заведениями; наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных  повинностей; производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества; привлечение к ответственности  виновных в нарушении этих постановлений; исполнение поручений участкового  комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного  благоустройства и благосостояния; распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и эпизоотии и т. п.). Как должностное лицо поселковый староста имел право подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: старосты и его помощники – замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица – выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей. Поселковым обществам предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между собой, а также с частными владельцами в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам местного благоустройства и благосостояния, относящимся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского союза возлагалось на сельский совет, который должно был состоять не менее как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.

Поместные землевладельцы, заседавшие в Совете, не будучи в  силах сохранить замкнутую крестьянскую общину, постарались сделать так, чтобы возможно больше ее черт перешло  в новую деревню, вернее, чтобы  этой новой деревни как раз  и не возникло. То обстоятельство, что  правительство не проявило решительности, настаивая на более широком распространении  поселкового устройства, свидетельствует  о том, что оно не видело в себе силы проводить свою точку зрения до конца¹⁵.

Подкомиссия закончила рассмотрение проекта 29 марта 1911 г., однако, дальнейшего движения он не имел. 12 февраля 1913 г. министр внутренних дел Н.А. Маклаков обратился к председателю Думы М.В. Родзянко с просьбой о возвращении Положения о поселковом управлении в министерство.

Второй ступенью местного самоуправления являлась волость, реформа которой представлялась необходимой ввиду предстоящего реформирования поселка. Однако волость требовала реформы и сама по себе. Во-первых, волостное управление было неэффективным и снижало коэффициент полезного действия всей государственной машины. Во-вторых, требовалось передать власть в волости из рук ненадежного общинного крестьянства в руки прогосударственной социальной силы – хуторян, отрубников и старого поместного дворянства. В-третьих, было необходимо привлечь к работе в волостных органах хороших работников, для чего следовало вывести волостную администрацию из подчиненного положения перед уездными чиновниками. В-четвертых, правительство надеялось, расширив финансовые возможности волости, развить земскую сторону ее деятельности, которая так и находилась в зачаточном состоянии.

В проекте  положения о волостном управлении последнее планировалось распространить на сплошные округа (волости), образуемые из находящихся вне городских  поселений всякого рода владений казны, обществ, учреждений и частных  лиц, и на всех проживающих в пределах этих округов лиц, без различия состояний, а также на все находящиеся  в них имущества и заведения.

Волостное управление возлагалось на волостные общества, в состав которых входили все  лица, учреждения и общества, владеющие  в пределах волости недвижимыми  имуществами. Являясь юридическим  лицом, волостное общество имело  право приобретать и отчуждать  как движимые, так и недвижимые имущества, распоряжаться своими имуществами  и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, выступать в суде через своих  поверенных. Распорядительным органом волостного общества являлось волостное собрание, состоящее: из волостных гласных, избираемых земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействием Крестьянского банка, а также частными учреждениями и лицами, владеющими не менее одного года недвижимыми имуществами в пределах волости; из представителей находящихся в пределах волости владений церквей, монастырей, казны и уделов. Общее число волостных гласных определялось уездным советом в количестве 30-50 человек, в зависимости от численности населения волости. Волостные гласные избирались на трехлетний срок раздельно: земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействием Крестьянского банка; волостным избирательным собранием, состоящим из частных владельцев, не принадлежащих к составу владений земельных обществ, поземельных товариществ, церквей, монастырей, казны и уделов недвижимых имуществ, которые обложены земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год.

Избрание  волостных гласных производилось  посредством закрытой баллотировки. В компетенцию волостного собрания входило: избрание волостного старшины и его помощников, назначение им содержания; рассмотрение и утверждение  отчетов старшины; избрание гласных  в уездное земское собрание; устройство и содержание начальных одноклассных школ, приемных покоев, амбулаторий, богаделен  и приютов; выдача пособий на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных, лечебных и благотворительных заведений, существующих и учреждаемых в  пределах волости; устройство и содержание дорог местного пользования и  местных почтовых сообщений; устройство общественных учреждений мелкого кредита, а также сельскохозяйственных и  кустарных складов; раскладка между  земельными обществами и поземельными товариществами, а также между  частными владельцами натуральных  земских повинностей; назначение денежных сборов на волостные расходы; распоряжение общественными имуществами и  капиталами; заключение займов на общественные нужды в размере не свыше общей  годовой сметы волости.

Волостной исполнительный орган состоял из волостного старшины (не моложе 30 лет, владеющего грамотой) и его помощников, волостного писаря, сотских, вспомогательных должностных  лиц. Как и поселковый староста, волостной  старшина не мог занимать иных общественных должностей, всецело посвящая себя выполнению широкого круга обязанностей. В компетенцию волостного старосты входили дела: общего управления (объявление законов и распоряжений правительства и исполнение поручений участкового комиссара); земского управления (участие в заведовании находящимися в пределах волости земскими заведениями и исполнение поручений земских управ и собраний); волостных учреждений (созыв и роспуск волостного собрания и приведение в исполнение его приговоров); по охране порядка и безопасности (принятие мер к восстановлению нарушенного порядка и задержанию виновных в преступлениях и проступках); сельскохозяйственной полиции (освидетельствование потрав и других повреждений сельскохозяйственной собственности); задержание пригульного скота и распоряжения при пожарах и наводнениях; по исполнению воинской и военно-конской повинности (ведение посемейных списков, распоряжения о призыве к исполнению воинской повинности); по взиманию окладных сборов (рассылка окладных листов и наблюдение за поступлениями окладных сборов); по паспортной части – выдача видов на жительство и т. д.

Старшина  имел право подвергнуть виновных штрафу в размере не свыше 10 рублей в пользу волостных сумм. В своих  действиях волостной старшина подчинялся руководству участкового комиссара  земских учреждений. Размер его содержания определялся волостным собранием  на трехлетие¹⁶.

В результате рассмотрения проекта в Совете по делам местного хозяйства весной 1908 г. в нем сохранилась главная мысль: волость переставала быть крестьянской; за благоустройство и поддержание в порядке ее территории, которая становилась сплошной, должны были платить все, кто владеет на ней землей. Главный ущерб от реформы несли поместные землевладельцы, потому что у них было больше всего земли и меньше всего обязанностей общественно-финансового характера. Правительственный проект был дополнен рядом дополнительных ограничений, наиболее существенными из которых следует признать введение ограничения на обложение крупных имений с тем, чтобы его владелец не платил более половины всего волостного сбора, а также норму, по которой бюджет новой волости не должен был уступать бюджету волости старой, сословной. Совет разделил понятие волости и ее исполнительных органов, устранив тем самым противоречие между понятиями властной вертикали и местного самоуправления. Однако Закон о введении волостного земства был принят только Временным правительством 25 мая 1917 г.

Местное самоуправление (поселковое и волостное) носило демократический, коллегиальный характер, обеспечивало общественный контроль за действиями должностных лиц. Разрабатывая реформу местного управления, Столыпин стремился учитывать национальные традиции и ментальность большинства населения, решительно выступая за ликвидацию сословных перегородок и сословных учреждений особого управления крестьян (земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия).

Столыпинская  реформа местного самоуправления включала в себя также реформы губернского управления, уездного управления и создание института участковых начальников. Ее основная цель состояла в том, чтобы, с одной стороны, ликвидировать архаичные сословные структуры (земских начальников, уездных предводителей дворянства), а с другой – укрепить губернское и уездное административное звено коронными чиновниками.

Таким образом, столыпинскими законопроектами, начиная  с участкового и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная  система управления, которую осуществляли правительственные чиновники-профессионалы, имеющие высокий социальный и  административный статус, управленческий опыт. Рассчитывая сосредоточить  в рамках возглавляемого им Министерства внутренних дел подбор и расстановку  управленческих кадров различного уровня, Столыпин пытался сформулировать и  отладить эффективную систему местного управления, которой и предстояло инициировать и реализовывать реформы  в регионах.

Столыпинские  реформы местного управления были направлены на то, чтобы покончить с «безответственной» системой управления путем четкого разделения функций местных землевладельцев, причем независимо от сословной принадлежности, и представителей государства. Последнее усиливало свое присутствие на низовом уровне, «опускалось» не только до уезда, но и до его составной части – участка. Вместе с тем многие управленческие функции и соответствующие им источники дохода передавались в органы местного самоуправления.  

Глава 3 Столыпин как  губернатор

Гродненским губернатором П.А. Столыпин был назначен в середине мая 1902 года. Инициатива при этом исходила от В.К.Плеве, взявшего курс на замещение губернаторских должностей местными землевладельцами. Столыпин к этому времени им фактически и был.

С первых дней пребывания в Гродненской губернии Столыпин со свойственной ему энергией и деловитостью взялся за работу.

Только осенью 1902 г. по инициативе Столыпина в г. Гродно были открыты: еврейское двухклассное народное училище, ремесленное училище, оборудованное всеми техническими приспособлениями, а также женское приходское училище с третьим профессиональным классом. В училище преподавались, кроме общепринятых предметов, еще рисование, черчение и рукоделие. Училище такого типа стало первым для всей губернии. В 1903 году началась подписка на учреждение именных стипендий супругов Столыпиных для лучших учащихся Гродненской мужской гимназии.

К числу главных  своих дел в губернии Столыпин относил земельные дела. В это  время во всех губерниях России создавались  местные комитеты, призванные позаботиться о нуждах сельскохозяйственного  производства. Был создан комитет  и в Гродненской губернии. На одном  из первых его заседаний 16 июля 1902 года Столыпин, будучи его председателем, выступил с сообщением, в котором  подчеркнул, что «главнейшими факторами улучшения экономических условий губернии вообще и сельскохозяйственной промышленности, в частности, следует считать расселение крестьян на хутора, переход их от так называемого пользования надельными землями к хуторному хозяйству, устранение чересполостности земель, разверстание сервитутов...»¹⁷. Много внимания губернатор уделял внедрению на Гродненщине искусственных удобрений, улучшенных сельскохозяйственных орудий, многопольных севооборотов, мелиорации. Старые способы землеустройства и земледелия, считал он, могут кончиться «экономическим крахом и полным разорением страны».

В Вильно, в  Ковно и Гродно Петр Аркадьевич познакомился с еврейским вопросом (на переломе XIX и XX веков в Гродно проживало  около 80% евреев). Ограничения против них, вводимые в административном, а  не законодательном порядке, а с  другой стороны, рост политического  правосознания русского общества, формирование крупного еврейского коммерческого  капитала, революционизировало еврейство, вместе с тем поднималась волна  антисемитизма. Еврейская молодежь составляла 70-80% террористов боевой эсеровской организации. Вся тяжесть ограничений ложилась на плечи среднего и беднейшего еврейства, но она совсем не мешала состоятельным евреям делать карьеру, ворочать крупными капиталами и делать большую политику. Одновременно эти ограничения оборачивались постоянными источниками взяточничества для части администрации. У Столыпина не было сомнений в том, что при всей сложности национально-религиозных противоречий необходимо постепенно уравнять евреев в правах с другими подданными российской империи, но сделать это ему не дали ни реакционные дворяне, ни евреи-революционеры.