Столыпин и его реформы

В августе, сентябре и ноябре 1906 года были опубликованы 4 нормативных акта: о продаже  удельных земель через Крестьянский банк (по мере прекращения арендных договоров) от 12 августа; о распродаже оброчных казенных земель (по мере окончания  их аренды) и лесных казенных земель от 27 августа, правила о переселении  на казенные земли от 19 сентября и  Указ от 9 ноября, который был заменен позднее более совершенным Законом 14 июня 1910 года, которым каждому домохозяину предоставлялось право укреплять в свою личную собственность участки общинной земли, находящиеся в его полном владении. Суть этих законов сводилась к созданию таких условий, чтобы крестьяне могли выйти из общины с наделом, организовать самостоятельные крестьянские хозяйства по опыту и подобию западных стран, на основе рыночной свободы⁷.

Казалось  бы, необходимо было устранить именно эти недостатки и сделать следующее:

– отменить выкупные платежи;

– юридический  статус крестьян привести в соответствие с общегражданскими законами;

– предложить доступную каждому возможность  выхода из общины с землей;

– разработать  механизм покупки земли сельскохозяйственного  назначения у государства.

Однако реформа 1906 года имела другую концепцию и  соответственно иную направленность. Она активно пыталась сломать  лишь существовавший общинный строй. И  эта реформа не привела к ожидаемому результату - общинное земледелие не было разрушено, а доминировало и продолжало сосуществовать с единоличными и  вновь созданными фермерскими хозяйствами. В то же время трудно объективно оценить столыпинскую реформу, так  как она, по общему признанию, не была завершена.

Оценивая  столыпинскую реформу, необходимо отметить одну очень важную черту, полностью  незамеченную в отечественной отраслевой юридической науке. Реформа П.А.Столыпина  не свела крестьянский вопрос только к земельному, она поставила его  шире. Преобразования, начатые в 1906 году, были направлены на изменение  всего существующего общественного  устройства и государственного строя, в основе которого лежала крестьянская община. И ограничиться только земельным переделом было нельзя. Согласно замыслу П.А.Столыпина аграрная реформа должна была стать основанием для осуществления широкой программы модернизации всего российского обществ⁸а. Правительственный курс заключался в комплексном проведении аграрной реформы, реформы местного самоуправления и связанной с ней земской реформы, а также предусмотренной в планах, но нереализованной будущей реформы государственного управления, потому что нельзя оптимально разрешить аграрные проблемы, не увязывая их со всем общественно-политическим строем страны.

Глава 2 Земская реформа 1864 года

2.1. Становление  местного самоуправления в России

Необходимость земской реформы вытекала из самого факта отмены крепостного права. Раньше крепостные крестьяне находились под юрисдикцией помещиков, какой-либо системы их социальной защиты не существовало. Но поскольку правительство не собиралось брать на себя решение социальных проблем крестьян, пришлось возложить эту функцию на самих крестьян и местное имущее население⁹.

Институты гражданского общества только тогда приобретают  жизнь, когда они могут участвовать  в процессе выработки решений  на всех уровнях государственного управления¹⁰. Поэтому важный признак наличия гражданского общества - развитые формы местного самоуправления. В период реформ середины девятнадцатого столетия в русле общей модернизации государственной системы в Российской империи были созданы правовые основы для формирования местного самоуправления, принципиально отличавшегося от раннефеодальных земских сословных учреждений. 1 января 1864 года получило санкцию монарха и вступило в юридическую силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». К 1867 году действие данного документа было распространено на большую часть северо-западных и центральных губерний России, а к 1874 г. - на 34 губернии Европейской России. Вводились земства только в центральных губерниях, где преобладало помещичье землевладение. Их не было в Сибири, на Кавказе, Средней Азии, Литве, Белоруссии и т.д. Впервые законодательно в Российской империи закреплялось создание всесословных местных учреждений, в производстве выборов которых участвовали различные слои населения¹¹.

Земские учреждения состояли из представительных органов - уездных и губернских земских  собраний, и исполнительных - уездных  и губернских земских управ. В  основе избирательной системы лежал  имущественный ценз. В Положении  о земских учреждениях отчетливо  проявилось мнение классиков марксизма  о праве как воплощенной в  законе воле господствующего класса. Будучи правящим классом в Российской империи, дворянство обеспечило себе преимущество и в составе земских учреждений, хотя удельный вес дворянства в социальной структуре общества был очень  низким.

Финансирование  деятельности земских учреждений осуществлялось за счет сборов с населения, причем, как правило, это было дополнительное обложение, в основном, крестьян. К  ним относились налоги: на землю, леса, доходные промыслы, фабрики, заводы. К компетенции земств относились, в основном, хозяйственные вопросы: местное хозяйство, благоустройство, дороги, школы, больницы, ветеринарная помощь, статистика. При этом земства имели исполнительную власть лишь на бумаге, местная полицейская власть оставалась в ведении правительственных учреждений. Даже в усеченном виде органы местного самоуправления были несовместимы с принципами самодержавного управления государством, поэтому уже с 1866 года правительство начало наступление на земства, расширяя своими циркулярами сферу государственных экономических интересов.

П.А. Столыпин стремился к качественному преобразованию системы местного самоуправления во имя ее демократизации и повышения  эффективности.

7 февраля  1907 г. П.А.Столыпин внес на рассмотрение Совета министров «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений». Предлагаемая в этом документе программа мер сводилась к: 1) «усилению в местном самоуправлении общественного начала» и привлечению к участию в нем широких слоев населения; 2) расширению компетенции «выборных учреждений»; 3) упорядочению отношений органов местного самоуправления и исполнительных структур центральной и местной власти¹².

Проектом  предполагалось демократизировать  земскую избирательную систему. Так, согласно «Главным началам», уездные гласные избирались: а) волостными собраниями, в которых принимали участие все их члены, кроме тех, которые уже входили в уездные избирательные собрания; б) уездными избирательными собраниями землевладельцев, в которых принимали участие лица, владеющие не менее одного года землей, обложенной губернскими и уездными сборами в размере не менее 25 руб.; в) уездными избирательными собраниями владельцев неземельных движимых имуществ и торгово-промышленных предприятий, в которых участвовали лица, владеющие не менее одного года названными имуществами и предприятиями, обложенные губернскими и уездными сборами в размере 25 руб., а также уполномоченные, избранные предварительным съездом владельцев городских недвижимых имуществ, обложенных земскими сборами в размере ниже установленного полного ценза, но не менее 1/10 такового. Число гласных между этими тремя разрядами избирателей распределялось пропорционально суммам земских сборов. При этом число гласных от землевладельцев должно было быть не менее 1/4, от волостных собраний не менее 1/3 и от владельцев неземельных имуществ не менее 2 человек. Общее число гласных уездных собраний не должно было превышать 75 человек.

Число гласных  губернских земских собраний определялось для губерний с 10 уездами в 50 человек; для губерний с большим числом уездов на каждый уезд прибавлялось по 5 человек. Распределение общего числа  гласных губернского земского собрания между отдельными уездами производилось  пропорционально причитающимся с них суммам губернских земских сборов.

В целях расширения круга лиц, участвовавших в городских  выборах, был на 50% понижен избирательный  ценз по владению недвижимостью. Избирательное  право предоставлялось уплачивающим государственный квартирный налог  в размере не менее 1% стоимости  или 10% доходности по городской оценке недвижимого имущества, владение которым  давало право участия в выборе гласных в городскую думу. В  городских поселениях черты постоянной оседлости участие в выборе гласных  предоставлялось и евреям, число  представителей которых не должно было превышать 1/5 от общего состава думы. Также проектом предлагалось расширить компетенцию земских и городских учреждений в областях: общественного призрения; народного здравия; ветеринарного, продовольственного, строительного, пожарного, страхового дела; путей сообщения и средств связи; издания обязательных постановлений о развитии земледелия, торговли и промышленности. При этом большое внимание уделялось проблеме финансирования земского и городского самоуправления. При введении государственного подоходного налога земствам и городам предполагалось передать налоги с недвижимых имуществ, а городам еще дополнительно и квартирный налог, они также допускались к участию в государственном подоходном налоге.

Как таковой  проект дальнейшего хода не получил, однако его положения впоследствии легли в основу ряда других законопроектов, касавшихся реформ местных и городских  учреждений. Так, в Совете по делам  местного хозяйства обсуждался проект реформы земской избирательной  системы. В нем правительство  отказалось от замены старого земельного избирательного ценза на налоговый, мотивируя это «крайним несовершенством» земских оценок.

При предварительном  рассмотрении проекта в комиссии Совета он был существенно изменен, но общее присутствие вернуло  его к виду, близкому к первоначальному. Комиссия предлагала резко увеличить  количество избирательных курий, исключив из списка волостные собрания. Совет, однако, на это не пошел. Вместе с тем, было принято решение о проведении выборов в уездное земство от городской курии через городские думы, т.е. о том, чтобы выборы были непрямыми. Представительство городов в земских собраниях было Советом ограничено при поддержке правительства и лично П.А.Столыпина до 1/6 от общей численности собрания. В итоге земская реформа не была реализована в виду отсутствия общественного консенсуса по проблеме управления уездом в целом.

Намечая демократизацию и расширение функций земского и  городского самоуправления, действующего на основе Положений 1864 и 1890 гг. в 50 губерниях  России, Столыпин планировал постепенно распространить местное самоуправление на остальные регионы империи.

2.2. Создание новых  единиц местного самоуправления

Система местного самоуправления, модернизированная «по-столыпински», была, в том числе, ориентирована на защиту личных и имущественных интересов крестьян-собственников, которым предоставлялась реальная возможность активного участия в выработке и принятии решений по широкому кругу вопросов местного значения. В правительственных проектах о поселковом и о волостном управлениях была сформулирована давняя идея русского общества о мелкой земской единице.

В проекте  положения о поселковом управлении власть на ее низшем уровне возлагалась  на земельные, волостные и поселковые общества, а также на сельские союзы. Земельные общества, созданные в  результате упразднения особого  сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право  самообложения. В них входили  домохозяева, владеющие участками  полевой или усадебной земли  из состава принадлежащих обществу надельных земель. Учреждениями общественного управления земельного общества являлись: а) земельный сход (распорядительный орган), состоящий из всех членов данного общества, и б) земельный староста (исполнительный орган), избираемый сходом. Компетенция земельного схода ограничивалась исключительно хозяйственными функциями, а земельный староста, помимо выполнения решений схода, исполнял: а) поручения участкового комиссара и земских учреждений по делам, касающимся исключительно благоустройства и благосостояния селения, и б) распоряжения по подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии).

Поселковое  управление возлагалось на волостные  общества лишь в тех волостях, в  состав которых входил только один сельский населенный пункт. Обладая  правом юридического лица, поселковое общество могло приобретать и  отчуждать как движимое, так и  недвижимое имущество, распоряжаться  своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, а  также обращаться в судебные инстанции  через своих поверенных.

Органами  управления поселкового общества являлись: а) поселковый сход (распорядительный орган) и б) поселковый староста (не моложе 25 лет), утверждаемый в должности  участковым комиссаром: помощники старосты; поселковый писарь и вспомогательные  должностные лица – все они  составляли исполнительный орган. Поселковый сход состоял из всех членов общества, владеющих лично не менее одного года, в пределах поселкового общества: а) усадебными местами с жилыми постройками, либо б) иного рода недвижимым имуществом, а также торговыми, промышленными или ремесленными заведениями, обложенными земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год. Лица женского пола участвовали в сходе через уполномоченных, а лица, не достигшие 21 года, – через опекунов и попечителей.

Не имели  права участия в сходе: иностранные  подданные; монашествующие; чины общей  полиции; осужденные и состоящие  под следствием; подвергавшиеся, по судебным приговорам за преступные деяния, лишению или ограничению прав состояния, либо исключению из службы; объявленные несостоятельными должниками; лишенные духовного сана или звания за пороки; исключенные из среды обществ и дворянских собраний; состоящие под гласным надзором полиции¹³.

Поселковые  гласные (в составе не более 60 человек) избирались на трехлетний срок путем  тайного голосования. В компетенцию  поселкового схода входил широкий  круг проблем, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением поселкового  общества: избрание исполнительных органов  поселкового общества, членов сельского  совета и общественных ссудо-сберегательных касс; запрещение и разрешение открытия в пределах общества частных питейных заведений; рассмотрение строительного  плана селения; устройство и содержание ночных караулов, пожарных обозов, дорог, улиц, площадей, сточных труб, прудов, колодцев, канав, мостов, гатей, переправ; выдача пособий из общественных средств  на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных  учебных заведений, больниц, богаделен, приютов; назначение и раскладка  между членами общества денежных сборов на общественные потребности; установление и раскладка между членами  общества натуральных повинностей; распоряжение общественными имуществами  и капиталами; заключение займов на нужды общества в размере не свыше  общей суммы годовой сметы  общества; подача жалоб по делам  общества через уполномоченных и  поверенных.