Социально-политический строй России начала 20 века

До создания коллегии связь с  губерниями Сенат осуществлял с  помощью особых губернских комиссаров (по двое от каждой губернии), которые  состояли при губернском столе канцелярии "для спроса и принимания указов"; через них губернаторы посылали в Сенат "доношения" и "справки", а они посылали в губернии сенатские указы. Комиссары были не только посредниками между Сенатом и губернаторами, они наблюдали за исполнением губернаторами правительственных распоряжений; за неисправное поступление налогов с губерний комиссары несли и прямую ответственность: если губерния своевременно не выплачивала налоги, то состоящих при Сенате от нее двух комиссаров ставили "на правеж".

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и  должностными лицами. Этот надзор осуществляли созданные в марте 1711 г. фискалы, в задачу которых входило тайно  подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред: нарушенных законах, взяточничестве, казнокрадстве и т. п. В отличие от изветчика XVII в. за несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные получал даже вознаграждения, равные 1/2 судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Всеми фискалами в государстве (их насчитывалось до 500) руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доношения фискалов рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата - восстановленное при Сенате в 1712 г. особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов (Расправная палата при Сенате просуществовала до создания Юстиц-коллегии и областной реформы и была упразднена в 1719 г.).

В том же 1712 г. Сенату был подчинен Поместный приказ с его огромным аппаратом; в составе Сената он просуществовал до 1720 г.

Таким образом, в отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводством и подведомственными учреждениями.

Создание коллегий вызвало изменение  состава и функции Сената. Новая "должность Сената" 3 декабря 1718 г. вводила в состав Сената еще 8 членов - президентов коллегий, но уже в  указе 12 января 1722 г. Петр I вынужден был признать присутствие президентов коллегий в Сенате нежелательным и неправильным ("несмотря учинено"), от сенаторов требовалось, чтобы они "партикулярных дел не имели, но непрестанно трудились о распорядке государства и смотрели бы над коллегиями, яко свободные от них, а ныне сами будучи в оных, как могут сами себя судить?" (ПСЗ, т. VI, № 5877, п. I.)). Включение в Сенат президентов коллегий затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от их непосредственных дел. В составе Сената после этого указа остались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии.

С учреждением коллегий Сенат был  разгружен от множества второстепенных дел по вопросам управления.

С окончанием войны со Швецией и  заключением мира Петр I мог уделять больше внимания вопросам управления. Вскоре после принятия Петром I по просьбе Сената и Синода титула императора, 22 октября 1721 г., Сенату было запрещено чинить "генеральные определения", т. е. издавать от своего имени общегосударственные законы.

Усилился надзор Петра I за деятельностью  самого Сената. Указом 12 января 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Перед отъездом в Астрахань Петр I представил Сенату назначенного на эту  должность П. Ягужинского, заявив сенаторам: "Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желание; что он заблагорассудит, то вы и делайте" (П. Иванов, Опыт биографии генерал-прокурора и министров юстиции, Спб, 1863, стр. 2.). Ближайшим помощником генерал-прокурора был обер-прокурор; в коллегии и надворные суды были назначены прокуроры.

Генерал-прокурор имел высокое положение  и огромные права. По изданной вскоре "Табели о рангах" генерал-прокурор относился к 3-му классу, а обер-прокурор - к 4-му. Права генерал-прокурора  определила его "должность" 27 апреля 1722 г. "Генерал-прокурор, - отмечалось там, - повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по Регламентам и указам отправлял..." На него возлагался надзор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний, председательствовал во время заседаний; ему же подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената. "Предложения" генерал-прокурора оказывали активное воздействие на сенатские приговоры; он имел даже право законодательной инициативы: мог "о которых делах не ясно изъяснено, о тех предлагать Сенату, чтобы учинили на те дела ясные указы".

Созданный к концу правления  Петра I сложный бюрократический  государственный аппарат абсолютной монархии требовал элементарного надзора. С учреждением коллегий Сенат  был разгружен от множества административных дел; роль Сената как органа надзора значительно возросла. Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как "око царево и стряпчий о делах государственных".

Изменение функций Сената отразилось и на его организационной структуре. В течение 1722 г. при Сенате были созданы: контора в Москве, а также должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера с соответствующими конторами.

Сенатская контора в Москве осуществляла надзор за находящимися здесь конторами (филиалами) коллегий. Герольдмейстеру было поручено "ведать всего государства дворян": следить за прохождением ими военной службы, представлять их на гражданские должности, надзирать за образованием молодых дворян, вести списки дворян, а впоследствии составлять гербы дворян. Генерал-рекетмейстер принимал жалобы на неправильные решения и волокиту в коллегиях, лично рассматривал их и докладывал Сенату. С помощью герольдмейстера и генерал-рекетмейстера Сенат надзирал за осуществлением господствующим классом службы в аппарате государства, а также за законностью действий коллегий и их оперативностью. В том же году в ведение Сената попал и финансовый контроль: с упразднением Ревизион-коллегий в составе Сената была учреждена Ревизион-контора.

Таким образом, в деятельности Сената за 14 лет его существования в период правления Петра I произошла сложная эволюция: от высшего органа управления государством он превратился в высший орган надзора за управлением в государстве; сравнительно стабильными были его законосовещательные и судебные функции. Изменение назначения его сказалось на составе: в 1722 - 1725 гг. в числе сенаторов находились крупнейшие государственные деятели: А. Меншиков, Г. Головкин, Ф. Апраксин, Д. Голицын, П. Толстой, А. Матвеев и другие.

Крупнейшим феодалом-землевладельцем  Русского государства оставалась церковь, которая к концу XVII в. все еще  сохраняла некоторые остатки  политической самостоятельности, так  же несовместимые с неограниченной властью монарха, как Боярская дума и боярская аристократия.

Консервативные церковные элементы группировались вокруг патриарха. Когда  в 1700 г. умер патриарх Адриан, то по совету известного "прибыльщика" А. Курбатова  Петр I решил "обожда-ти" с избранием  нового патриарха, а назначил временно во главе всего духовенства рязанского митрополита Стефана Яворского, который стал называться "местоблюстителем патриаршего престола" и по всем важнейшим вопросам должен был советоваться с епископами, вызываемыми поочередно в Москву; эти совещания патриарха с епископами назывались "освещенным собором" и представляли собой в зачатке подобие духовной коллегии. Впрочем, С. Яворский, не разделявший взглядов Петра I на необходимость церковной реформы, вскоре был фактически устранен от церковного управления; его власть ограничилась узкими вопросами церковного культа. Церковные преобразования были подготовлены и проведены без его участия.

Патриарший разряд был упразднен, а его функции были переданы восстановленному в 1701 г. Монастырскому приказу, во главе  которого стояли светские лица (боярин И. Л. Мусин-Пушкин и дьяк Е. Зотов); этому приказу были подчинены патриаршие казенный и дворцовый приказы, духовные школы, типография, а также богадельни.

Собранные Монастырским приказом доходы использовались на государственные  нужды.

Высокообразованный деятель церкви, горячий сторонник всех преобразований Петра I, псковский епископ Ф. Прокопович по заданию и с помощью Петра I составил "Духовный регламент" и  научный трактат "Правда воли монаршей", в которых давал теоретическое  обоснование абсолютизма, коллежской системы, а также подчинения церкви государству. Император объявлялся "верховным пастырем" православной церкви.

25 января 1721 г. царь утвердил "Духовный  регламент", по которому утверждалась  и Духовная коллегия, вскоре (14 февраля) для придания большего авторитета преобразованная в Святейший правительствующий синод.

В ведении Синода находились чисто  церковные дела (истолкование церковных  догм, распоряжения о молитвах, церковных  службах, утверждение житий святых, мощей, явлений, "чудотворных" икон и т. п.), цензура духовных книг, борьба с ересями и расколом, заведование учебными заведениями, назначение и смещение церковных должностных лиц и т. п. Кроме того, Синод имел и функции духовного суда: судил духовных лиц, а также мирян (последних по некоторым категориям гражданских дел: бракоразводным делам, сомнительным духовным завещаниям, а из уголовных - по вероотступничеству).

Синод состоял из 12 членов, назначенных  царем из представителей высшего  духовенства (архиепископов, архимандритов, игуменов, протоиереев): президента, двух вице-президентов, четырех советников и четырех асессоров. При вступлении в должность члены Синода принесли присягу на верность императору.

Для надзора за деятельностью Синода ("дабы Синод свою должность хранил") Петр I назначил 11 мая 1722 г. обер-прокурора "из офицеров доброго человека, кто бы имел смелость и мог управления синодского дела знать" (ПСЗ, т. VI, № 4001.); ему подчинялась синодальная канцелярия и созданные вскоре церковные фискалы - "инквизиторы". Первым обер-прокурором Синода был назначен И. Болтин.

Церковными имуществами, землями  и крестьянами управлял восстановленный (после упразднения в 1720 г.) в третий раз Монастырский приказ, который  был подчинен Синоду и с 1724 г. назывался  Камер-конторой синодального правительства. Значительная часть доходов, стекавшихся в это ведомство, поступала в общегосударственную казну.

На сенатском докладе в апреле 1722 г. Петр I попытался определить юридическое  место Синода в государстве: "понеже Синод в духовном деле равную власть имеет, как Сенат, того ради респект и послушание равное издавать надлежит..." Фактически же Синод, являясь высшим государственным учреждением, занимал подчиненное положение в отношении к Сенату и Кабинету Петра I.

Центральные государственные учреждения. В 1699 - 1701 гг. была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались или же соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми потребностями страны (главным образом началом Северной войны) возникло несколько новых приказов.

К осени 1699 г. в Русском государстве  насчитывалось 44 приказа, но значительная часть их действовала объединено: так начальнику Посольского приказа подчинялось еще семь приказов (Великой России, Малороссийский, княжества Смоленского, а также Новгородская, Галицкая, Владимирская и Устюжская четверти).

В целом приказы составляли 24 самостоятельных  ведомства: каждое из них состояло из одного или нескольких приказов.

В январе 1699 г. купцы и посадское  население всех городов в финансовом, полицейском и судебном отношении  были изъяты из ведомства воевод и  приказов и переданы в ведение  коллегиального органа - Бурмистерской  палаты в Москве; с 1700 г. она получила новое название - ратуша. Президент и члены (бурмистры) этого нового центрального учреждения выбирались купцами; в городах были созданы подчиненные ратуше выборные бурмистерские (земские) избы.

Правительство мотивировало создание этого городского сословного, финансового и полицейско-судебного "самоуправления" желанием улучшить деятельность торгово-промышленного населения (купцов, ремесленников), "чтоб им в разных приказах и от приказных и разных чинов от людей нападков и убытков и разоренья не было". Эта реформа обеспечила более исправное поступление прямых налогов и косвенных сборов (таможенных, кабацких и т. д.) с городского населения.

Учреждение  ратуши вызвало изменения в системе  финансовых приказов. Вскоре прекратила существование Владимирская четверть, объединившаяся незадолго до этого (в 1690 г.) с приказами Большого прихода и Новой четверти; теперь же все ее денежные доходы отошли к ратуше. Другой важнейший финансовый приказ - Большой казны - был отодвинут на второе место. В 1701 г. в ратушу поступило доходов 1 268473 руб., а в Большую казну - только 717 743 руб.

Прекратили  вскоре свое существование и четверти. В Бурмистерскую палату (ратушу) отошли финансовые функции 13 приказов. Ратуша превратилась в центральную  кассу государства и оставалась ею до губернской реформы 1708 - 1710 гг. С передачей финансовых функций губернаторам им были подчинены и бурмистерские избы; ратуша из центрального стала местным московским учреждением.

В 1699 - 1700 гг. произошла значительная реорганизация приказов: объединились или были упразднены одни приказы, созданы другие. Наряду с этим возникали и новые центральные учреждения; иногда они назывались по-старому - приказы (Адмиралтейский, Провиантский, Военных дел, Артиллерийский, Рудокопных дел), иногда же получали новое наименование - канцелярии (Ижорская, Мундирная и т. д.).