Приказная система управления 15-16 вв

Крупные приказы подразделялись на столы, а столы - на повытья. В Разрядном и Поместном приказах было по 9 столов. Столы Поместного приказа делились на 40 повытий. Столы возглавлялись дьяками, повытья - старшими подьячими.

Некоторые приказы делились только на повытья. Столы носили названия по роду деятельности (например, в Разрядном приказе - денежный, приказный); по территориям (там же - Московский, Владимирский и пр.); по подведомственным территориям и фамилиям старших подьячих.

В приказах существовал особый характер управления, заключавшийся в том, что спорные дела судьи рассматривали вместе с дьяками, а дела, не носящие спорный характер, рассматривали каждый в отдельности. Особенностью приказного делопроизводства была крайняя централизация управления: в приказах разрешались не только важные, но и сравнительно второстепенные дела.

Большинство приказов помещалось в Кремле. В царствование Бориса Годунова между Архангельским собором и Спасскими воротами было построено двухэтажное здание. Каждый приказ занимал здесь по две-три комнаты: одна предназначалась для дьяков, другая - для подьячих, третья ("казенка") использовалась для хранения денег и документов, а иногда как кабинет судьи приказа. Просители толпились в прихожей или на улице.

В комнатах со сводчатыми потолками, глиняными или изразцовыми печами и небольшими слюдяными окошками стояли столы и лавки; на полках, в сундуках, ящиках, шкафах размещались документы. В необыкновенной тесноте по 12 и более часов в сутки, нередко даже по праздничным дням, при тусклом свете сальных свечей скрипели гусиными перьями приказные подьячие, переписывая бумаги.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок; ее заменила более прогрессивная система управления - коллегиальная.

В  приказной  период  постепенно  создаётся  система  делопроизводства  центральных  и  местных  учреждений, складываются  кадры делопроизводственных  служащих, создаются  устойчивые  формы  документов  и приёмы  их  составления, появляются  отдельные  законодательные  акты  о порядке  документирования  и  составления  частных  актов.

В результате расширения документирования и переписки при «производстве дел» (решении вопросов) в приказах склады­вается делопроизводство как система документирования деятельности приказов и организации работы с документами. Это делопроизводство является первой, начальной ступенью в истории развития делопроизводства в дореволюционной Рос­сии. Его возникновение связано с созданием первых государст­венных учреждений Русского государства — приказов.

Характерной особенностью делопроизводства приказов было то, что оно в основном не регулировалось законодательством, а основывалось на нормах обычного права, традиций, обычаев, переносимых из поколения в поколение приказными служилы­ми людьми. Однако на основе этих обычаев в приказах сложи­лась определенная последовательность прохождения документов в процессе их исполнения, порядок работы с ними, оформления документов.

При поступлении документов в приказ на них ставилась да­та их поступления. Когда было нужно, дьяк делал на документе помету: «выписать», что означало навести справку. После этого документ поступал в соответствующий стол или повытье, где производилась подготовка дела к докладу дьяку (подбирался нужный материал по делу, составлялся проект ответного доку­мента и т. д.). В результате решения вопроса выносился при­говор и составлялся ответный документ.

Проекты документов по указанию судьи или дьяка состав­лялись старыми подьячими, после чего дьяк «чернил» (исправ­лял) документ. Правленные документы, представлявшие черно­вики, переписывались молодым подьячим набело, а черновик ос­тавлялся в качестве отпуска (копии ответа).

Выверенный с черновиком беловой экземпляр документа, как «справленный», удостоверялся подписью («справой») подь­ячего, сверявшего беловик с черновиком. «Справа» выражала ответственность подьячего за точное соответствие беловика с черновиком и не придавала еще юридическую силу документу; нужна была подпись или «припись» дьяка или судьи, которая свидетельствовала бы об ответственности за содержание «при­писанного» документа и придавала бы ему юридическую силу.

Подпись или «припись» дьяка на документах проставлялась тогда своеобразным путем. Это своеобразие связано было с так называемой «столбцовой техникой делопроизводства», что явля­лось одной из характерных особенностей делопроизводства при­казов. Сущность этой техники заключалась в следующем.

В приказах текст документа писался на узких полосках бу­маги (шириной 15—17 см.) на одной стороне; оборотная сторо­на использовалась для проставления помет, резолюций, написа­ния адреса. Если документ писался на нескольких листах, то они склеивались по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длину око­ло 309 м.), которая скатывалась в свиток.

Если документ состоял из нескольких склеенных листов, дьяк «приписывал» документ не в одном, а в нескольких ме­стах. Он проставлял свою подпись по слогам на оборотной сто­роне документа по всем местам склеек листов. Причем простав­лял ее так, чтобы на месте каждой склейки помещался слог его фамилии и так, чтобы буквы захватывали оба конца склеенных листов.

Такой способ подписания документов в приказах имел извест­ное практическое значение. Он обеспечивал охрану документов и затруднял их фальсификацию. Так, в случае утери какого-либо отдельного листа из свитка или намеренного его изъятия с целью замены другим, фальсифицированным, эта замена бу­дет видна, т. к. не будет доставать частей букв подписи. Кроме того, в случае расклейки свитка его можно вновь правильно склеить путем соединения частей букв на отдельных листах.

Свитки, как отдельные документы, подклеивались в одну общую ленту, которая свертывалась в «столп» или столбец. Столбцы, таким образом, представляли из себя комплексы документов, сгруппированных по каким-либо признакам — пред­метно-вопросному, номинальному, географическому, корреспон­дентскому и другим.

Среди столбцов можно встретить комплексы документов, име­ющих характер дел, в которых отражается последовательное «производство» по тому или иному конкретному вопросу. Та­кие столбцы начинаются инициативным документом (челобит­ная, память и т. д.), за которым следуют другие документы, возникшие в ходе рассмотрения данного дела (распросные речи, сказки, выписки и др.) .

В то же время были столбцы, которые представляли собой конгломераты документов, подклеенных без какой-либо системы, по мере их накопления. Как свидетельствуют дошедшие до нас описи документов, такие столбцы часто складывались в лари, коробы в полном беспорядке.

Наряду со столбцовой системой делопроизводства, в прика­зах зародилась и уже применялась книжная форма делопроиз­водства. Так, например, в приказах велись боярские книги (списки бояр), писцовые книги и другие. Но книги и тетради не были характерны для делопроизводства приказов. Основная масса всех разрешаемых дел в приказах оформлялась столбцо­вым способом. Этот способ документирования был доминирую­щим в приказном делопроизводстве и, несмотря на свои боль­шие неудобства, он сохранялся до реформ Петра I.

В процессе осуществления приказами управленческих функ­ций в их деятельности уже широко употреблялась служебная переписка. Причем в этих целях использовались определенные виды документов. От верховной власти приказы получали гра­моты, указы царя, приговоры Боярской думы. Между собой приказы сносились «памятями». Особый вид документов состав­ляли «наказаные памяти», которые выдавались воеводам при отъезде их к месту службы на места. В свою очередь с мест в приказы высылались «отписки».

Формой письменного обращения в правительственные учреж­дения были челобитные. В челобитных изложение содержания просьбы челобитчика перемежалось многократным упомина­нием довольно длинного титула царя. Эти своеобразные прие­мы составления челобитных следует отметить как одну из осо­бенностей написания подобного рода просительских документов того времени.

Если в приказах и местных учреждениях с делопроизводст­вом была связана большая группа формирующегося чиновниче­ства, то его резервами за пределами правительственных учреждений были так называемые «площадные подьячие». Возникно­вение этого института, представлявшего зачаток русского но­тариата и развивавшего свою деятельность не только в Моск­ве, но и в других городах, является свидетельством распростра­нения документирования среди населения, фиксирующего ряд своих действий в письменной форме. Главные направления при­менения документирования — закрепление феодальных отноше­ний, защита частной собственности, документирование хозяйст­венной деятельности.

В делопроизводстве приказов зарождается организация архи­вов. Появляется описание и учет документов. Так, в росписных списках, составлявшихся при смене воевод, наряду с другими-ценностями по списку передавались и документы.

Начинают составляться и специальные описи документаль­ных материалов. Известна опись документальных материалов Кирило-Белозерского монастыря, составленная в последней чет­верти XV в. Значительный интерес представляет «Опись цар­ского архива». Она служит источником изучения различных во­просов русской истории, в том числе истории документирования. Из нее мы узнаем о видах документов, о развитии изобрази­тельного документирования — о чертежах и картах, хранивших­ся в «Царском архиве».

Делопроизводство XVI-—XVII вв. не ограничивается стенами приказов, оно велось и в местных учреждениях и представляло уже определенную сложившуюся систему.

Так, Верхотурская приказная изба получала из приказов указы царя, приговоры Боярской думы, наказные памяти и др. и высылала в центр отписки. Здесь составлялись росписные и сметные списки, велись книги по учету денег и хлебных запа­сов. В приказную избу поступали челобитные крестьян, посад­ских людей; по ним выносились решения.

Таким образом, история делопроизводства в XVII в. свидетельствует, что документирование в этот период интенсив­но развивается в связи с деятельностью централизованного Рус­ского государства, создавшего систему центральных и местных органов управления. В приказах воспитываются кадры чинов­ничества, культивирующего бюрократические порядки. Вне стен приказов большое значение приобретает деятельность площад­ных подьячих. Создаются формы документов, приемы их со­ставления и оформления. Расширяется применение переписки, необходимой для осуществления управленческой деятельности.

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве включала следующие  основные этапы: поступление документа на рассмотрение; подготовка дела к "докладу"; рассмотрение и решение дела; оформление документа, содержащего решение.

Рассмотрение дела в приказе начиналось по инициативе царя или по жалобе, челобитной или отписке. Указание царя передавалось им лично кому-либо из чинов приказа или передавалось в приказ через кого-либо из тех, кто находился в это время при царе. По указу царя либо сразу готовилось решение ("отпуск"), если приказ располагал для этого нужными сведениями, либо начиналось исполнение – рассмотрение вопроса и сбор необходимых материалов.

Если во исполнение царского указа нужно было написать грамоту, дьяк писал ее сам или давал поручение кому-нибудь из старших подьячих. Если для решения дела требовалась переписка с другими приказами, она велась без соблюдения особых формальностей короткими "памятями" или записками подьячих одного приказа подьячим другого приказа.

При поступлении документа на нем проставлялась дата, и дьяк делал пометку "Выписать", что означало "Навести справки". Фактически это означало начало рассмотрения дела. Подготовкой дел к рассмотрению ("докладу") занимались столы, или повытья, где дьяк или по его поручению старший подьячий собирал нужный материал, составлял проект ответственного документа (решения по делу). Роль докладчика по делу принадлежала дьяку, а решение вопроса - думным дьякам. Решение по делу принималось после его обсуждения. Думные дьяки могли согласиться с подготовленным решением, но могли и внести свои коррективы. В результате после вынесения решения дьяк "чернил" подготовленный документ, т. е. исправлял его, младший подьячий сверял беловик с черновиком, удостоверял его своей подписью, которая выражала ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику, но еще не придавала юридической силы документу. Для этого требовалось подпись дьяка, которая свидетельствовала об ответственности за содержание документа.

Руководители приказов – судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, - не ставили своих подписей на документах. Это входило в обязанность дьяка, отвечавшего за ведение делопроизводства приказа. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами. Подпись дьяка была весьма своеобразна: если документ состоял из нескольких листов, дьяк подписывал документ на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа, что было узаконено Судебником 1550 г. Это предохраняло документ от фальсификации и подлога.

В московских приказах впервые намечается обособление оконченных дел от "текущих". Наряду с хранением документов в кулях, мешках, сундуках в некоторых приказах (например, Поместном приказе) появляются шкафы для хранения документов, а затем и меры по охране документов, например снабжение сундуков замками.