Государственные реформы первой четверти XVIII в. как начало перестройки органов власти и управления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

_{2. Реформы  органов власти  и управления Петра  I}

_{2.1 Перестройка центральных органов власти и управления}

В первой четверти XVIII в. был  осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных  и местных органов власти и  управления.

С 1708 года Петр I начал перестраивать  старые учреждения и заменять их новыми, в результате чего сложилась следующая  система органов власти и управления. Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась  в руках Петра, который после  окончания Северной войны получил  титул императора. В 1711 году был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями.

В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка  органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения.

Во главе губернии стоял  назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший  в своих руках исполнительную и служебную власть.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

1699-1710 гг. - частичные преобразования  в системе высших государственных  органов, структуре местного самоуправления, военная реформа;

1710-1719 гг. - ликвидация прежних  центральных органов власти и  управления, создание новой столицы,  Сената, проведение первой областной  реформы;

1719-1725 гг. - образование новых  органов отраслевого управления (коллегий), проведение второй областной  реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой системы, создание  правовой основы для всех учреждений  и нового порядка прохождения  службы.

С 1699 г. прекратились новые  пожалования в члены Боярской думы и думные чины; вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия - орган административно-финансового  контроля за деятельностью всех государственных  учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого  органа принимали участие не более 20 человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя  канцелярия (1719) и Конзилия министров (1711) прекратили свое существование.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время  нахождения Петра I в военных походах.

Превращение Сената в постоянно  действующий орган было связано  с губернской реформой 1708 г., которая  расстроила всю старую систему приказов.

Потребовалось создание органа, в руках которого сосредоточивалось  бы все центральное управление, органа компактного, единодушного в своей  деятельности и решениях и полностью  преданного и подчиненного верховной  власти.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый  контроль, внешнеторговые и кредитные  полномочия. О законодательных полномочиях  Сената ничего не говорилось.

Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов.

В 1712 г. при Сенате была восстановлена  Расправная палата, распивавшая дела местных судов и администрации  в качестве апелляционной инстанции.

В 1718 г. в состав Сената кроме  назначенных царем членов вошли  все президенты вновь созданных  учреждений-коллегий.

Сенат получил вид комитета министров: президенты коллегий становились  одновременно сенаторами и главами  учреждений, ответственных перед  Сенатом.

В работе Сената устные указы  и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными  для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочетались его  законодательные полномочия (государь разрешал Сенату без согласования с  ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.

Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и  осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли  быть назначены и отстранены только монархом.

Реформа 1722 г. превратила Сенат  в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным  аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили  существенные изменения.

В 1699 г. учреждена Бурмистрская палата, или Ратуша, с помощью которой предполагалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов и выработать общие условия промышленности и торговли в городах.

В конце XVII - начале XVIII в. сократилось число приказов, и Одновременно с этим произошло слияние нескольких приказов в один. В1699 г. из 44 приказов образовались 25. Требования новой политической и государственной жизни в стране вызвали появление новых отраслевых приказов: Адмиралтейского (1696), Провиантского (1700), Приказа военных дел (образованного в 1701 г. на основе слияния Рейтарского и Иноземного приказов).

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом были назначены  президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме  руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации  и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных  функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы  деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для  них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов  и городской полиции.

Итак, преобразование системы  государственных органов изменило характер государственной службы и  бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз  были составлены списки думных чинов, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управлениях органов появились  новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к  офицерским рангам. Служба становилась  профессиональной, а чиновничество - привилегированным сословием.

_{2.2 Реформирование местного управления}

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 г. введен институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

Преобразование местных  органов управления началось в городах. В Москве была создана Бурмистрская палата, которой подчинялись все  выборные органы местного управления (губы). В состав бурмистрских изб  входили бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.

B 1702 г. отменен институт губных старост и их функции переданы воеводам, управлявшим делами совместно с выборными дворянскими советами.

Все эти преобразования были связаны с попытками создать  новую систему местного управления, опирающуюся на дворянство. Однако затянувшаяся Северная война внесла коррективы в эти планы правительства. Проблемы укрепления границ, подавления бунтов (Астрахань, 1705), построения военного флота (Воронеж) и гаваней (Таганрог), и возведения новой столицы вели к административно-управленческой децентрализации.

Средства для решения  проблем (деньги, рабочие руки, специалисты) эффективнее было направлять непосредственно  в регионы, расширяя при этом компетенцию  местных правителей, которых стали  называть губернаторами, еще до проведения губернской реформы.

В декабре 1707 г. был издан  указ о росписи городов к намеченным губернским центрам.

Первая губернская реформа. В 1708 г. введено новое территориальное  деление государства: учреждались  восемь губерний, по которым были расписаны  все уезды и города. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати.

Во главе губернии был  поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединявшие в своих руках всю  административную, судебную и военную  власть. Им подчинялись четыре помощника  по отраслям управления.

Губернии образовались в  следующем порядке: в 1708 г. - Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713 г. - Рижская; в 1714 г. - Новгородская; в 1717 г. – Астраханская.

Губернское управление сложилось  к 1715 г.: при губернаторе находились: вице-губернатор, ланд-рихтер (судебные полномочия), обер-провиантмейстер (сбор хлебных податей), комиссары.

В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учреждены  ландраты (советы, состоящие из местных  дворян). Однако в отличие от городского самоуправления коллегиальный принцип  управления в губерниях не прижился.

В январе 1715 г. упраздняется уездное и провинциальное деление (комендантами и обер-комендантами). Губерния делилась на "доли" с  управлением. Доли иногда совпадали  по размерам с отменными уездами, иногда нет.

В  1715 г. ландратам было поручено произвести новую перепись населения и источников доходов, что также указывало на фискальные цели нормы: армия и флот требовали  денег.

Вторая областная реформа  была проведена в 1719 г. Суть ее заключалась  в следующем: 11 губерний были разделены  на 45 провинций. Во главе этих единиц также поставлены губернаторы, вице-губернаторы  или воеводы.

Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация провинций подчинялась  непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным  разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие местные конторы, как камерских  дел (раскладка и сбор податей) и  рентерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и  камериров).

Провинции получали значительную автономию, подчиняясь губернатору  лишь по военной и судебной линии. Главам провинций - воеводам - представлялись широкие финансовые, полицейские, хозяйственные  полномочия.

При воеводе состояли земская  канцелярия, земский надзиратель  сборов, земский казначей и провиантмейстер (ведал хлебными казенными сборами).

Административная искусственность  петровских областных реформ усугублялась внесением в них еще и военно-полицейского элемента.

В 1699 г. посадское население  было изъято из ведомства воевод и  приказов и передано в ведение  Бурмистрской палаты (с 1700 г. - Ратуши). В городах создавались подчиненные  Московской Ратуше выборные бурмистрские (земские) избы.

К Ратуше отошли финансовые функции некоторых приказов, и  она оставалась центральной государственной  кассой вплоть до губернской реформы 1708-1710 гг., когда финансовые функции и  бурмистрские избы были переданы в  ведение губернаторов.

В 1718-1720 гг. прошла реорганизация  органов городского самоуправления, созданных в 1699 г. вместе с Ратушей, - земских изб и бурмистров. Были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее  руководство осуществлял Главный  магистрат. Система управления стала  более бюрократической и централизованной. В 1727 г. магистраты были преобразованы  в ратуши. Губернская реформа 1708 г. превратила московскую Ратушу в городскую управу Москвы, земские избы и выборные бурмистры лишились высшего сословного учреждения.

Новые органы городского управления базировались на новой структуре  городского тяглого общества. Последнее  состояло из двух гильдий: в первую входили купцы, банкиры, доктора, аптекари, мастера высших разрядов, во вторую - мелкие торговцы, ремесленники, объединенные в цехи. Третий класс составляли "подлые" люди из низших слоев, признанные в магистратской инструкции гражданами. По указам 1699 г. бурмистры избирались на один год, по магистратской инструкции 1720 г. члены городского самоуправления избирались бессрочно. Бургомистров избирало все посадское общество, членов магистрата - только бургомистры и гласные  из первой гильдии.

Магистратские присутствия  состояли из президента, нескольких бургомистров и ратманов. Компетенция магистратов  расширялась по сравнению с функциями  земской избы: ему принадлежали судебные функции, равные компетенции надворного суда (лишь смертные приговоры представлялись на утверждение в Главный магистрат); он руководил городской полицией, ведал городским хозяйством, мануфактурой и ремеслами, богадельнями и городскими школами.

Таким образом, горожане выбирали из своих гильдий старшин и  старост, входивших в советы при  магистрате с правом совещательного голоса. Городской патрициат стремился  играть все более значительную роль в общей городской политике. Однако магистраты не стали органами городского самоуправления, они лишь проводили  волю верховной власти, "начальства", в сфере местного управления. Президенты, бургомистры и ратманы становились государственными чиновниками, которые поощрялись чинами по Табели о рангах или дворянством за свою службу. Городского самоуправления по западному образцу в 1720 г. не сложилось.