Участие прокурора в гражданском процессе

 

Да, действительно, процессуальное законодательство прямо не содержит нормы, предоставляющей суду право  отказать прокурору во вступлении в  процесс в тех случаях, когда  нет для этого законных оснований. Не следует ли в этом случае на основании  п. 4 ст. 1 ГПК РФ применять по аналогии норму п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ?

 

Как полагает А.А. Власов, выступление  прокурора с правовым заключением  по иску, предъявленному им же самим, делает гражданский процесс менее демократичным, поскольку лишает ответчика права  выступить в судебном заседании  последним, дать объяснения по каждому  высказанному против него доводу и  доказать его несостоятельность, нарушая  тем самым принцип процессуального равенства сторон... За прокурором следует оставить право давать заключение по делу только в том случае, когда он не является процессуальным истцом по делу. Как представляется, эта позиция не лишена оснований.

 

В теории гражданского процессуального  права вопрос о правовом положении  прокурора, предъявившего иск в  интересах другого лица, является спорным. То обстоятельство, что процессуальное положение прокурора, предъявившего  иск в интересах другого лица, во многом аналогично положению истца, приводит некоторых ученых к выводу о том, что прокурор является стороной по делу[8].

 

Другие ученые полагают, что  прокурор в таких случаях является истцом в процессуальном смысле.

 

Последняя точка зрения представляется наиболее правильной. В связи с  этим уместно сослаться на позицию  Верховного Суда Российской Федерации  по конкретному делу, суть которой  состоит в том, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением, стороной по делу не является, поскольку, обращаясь  в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов  других лиц, прокурор в такой форме  осуществляет участие в гражданском  процессе.

 

2. Основания участия прокурора  в гражданском процессе

 

Прямое указание закона –  такие указания могут быть как  в ГПК РФ, так и в других законах: ст. 261 ГПК РСФСР (признание недееспособным), в Семейном кодексе ст. 70 (дела о  лишении родительских прав) и т.д.

 

Указание Генерального прокурора  РФ – необходимость участия прокурора  может быть определена указанием  Генерального прокурора. Традиционно  Генеральный прокурор дает такие  указы на участие прокурора в  делах с участием несовершеннолетних лиц, по искам органов прокуратура  и др.

 

Собственное усмотрение прокурора  – ст. 45 ГПК РФ увязывает его  с защитой прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного  круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

 

Участие прокурора в разбирательстве  гражданских дел способствует осуществлению  целей правосудия и реализации задач, стоящих перед судом, с тем, чтобы  выполнялось требование закона о  всестороннем, полном, объективном  разбирательстве дела во всех судебных инстанциях и по каждому делу выносились законные и обоснованные решения, определения и постановления.

 

Свои полномочия в гражданском  судопроизводстве прокурор осуществляет независимо от каких бы то ни было органов  и должностных лиц, подчиняясь только закону и руководствуясь указаниями Генерального прокурора РФ.

 

Участвовать в рассмотрении судами гражданских дел могут  все прокурорские работники. Однако в целях оперативного руководства  деятельностью прокуроров в этой сфере и более квалифицированного осуществления надзорных функций  в Генеральной прокуратуре РФ образовано Управление по надзору за законностью постановлений судов  по гражданским делам, а в прокуратурах субъектов федерации – одноименные  отделы (управления), прокуроры которых  выполняют наибольший объем работы в этой области. В районных и городских  прокуратурах эта работа возлагается  на помощников прокуроров или (реже) на заместителей прокуроров. Работу по надзору  за законностью судебных решений  по гражданским делам организуют прокуроры-руководители соответствующих  прокуратур.

 

На основании Приказа  Генерального прокурора РФ «О распределении  обязанностей между руководителями Генеральной прокуратуры РФ»  заместитель Генерального прокурора  РФ Давыдов В. И. решает вопросы управления по надзору за законностью постановлений  судов по гражданским делам.

 

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ с представлениями о даче судам  разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским делам.

 

3. Процессуальные вопросы  и противоречие норм правовых  основ 

 

участия прокурора в гражданском  судопроизводстве

 

Прежде чем перейти  к рассмотрению процессуальных вопросов участия прокурора в гражданском  деле, обратим внимание на то, что  некоторые положения Закона о  прокуратуре противоречат нормам как  гражданского, так и арбитражного процессуального законодательства.

 

 

В частности, в соответствии с п. 4 ст. 27 указанного Закона прокурор предъявляет и поддерживает в  суде или в арбитражном суде иск  в интересах пострадавших в случаях, "когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение". В то время как в силу ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

 

Таким образом, прокурор теперь не вправе, как это было ранее  на основании ст. 41 ГПК РСФСР, обращаться с заявлением в суд в защиту общественных интересов, предъявлять  иск в защиту прав каких-либо лиц, указывая на то, что нарушение их прав приобрело особое общественное значение. В случае заявления таких  исков в принятии их должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявлены в интересах другого лица государственным  органом, которому такое право законом  не предоставлено.

 

Не вправе прокурор обращаться в суд и с заявлением в защиту прав какого бы то ни было значительного  числа граждан, если их можно индивидуализировать, привлечь в качестве истцов и решить в данном деле вопрос о правах и  обязанностях каждого из них. В принятии таких заявлений также следует  отказывать по тому же основанию.

 

Далее, в соответствии с  п. 3 ст. 35, п. п. 1, 2 ст. 36 вышеуказанного Закона, прокурор вправе вступить в дело (для  дачи заключения) в любой стадии процесса, если этого требуют защита прав граждан и охраняемые законом  интересы общества и государства, истребовать  из любого суда любое дело или категорию  дел, принести протест в кассационном, апелляционном порядке или в  порядке надзора на решение, определение, постановление суда независимо от участия  в деле.

 

Эти положения также противоречат ГПК РФ, предусматривающему в ч. 3 ст. 45 достаточно определенный перечень дел, по которым прокурор может вступить в процесс для дачи заключения.

 

ГПК РФ, как и АПК РФ, исходя из принципа равноправия сторон, закрепленного в ст. 123 Конституции  РФ, не предоставляет прокурору права  на принесение протестов и истребование из судов дел. Прокурор вправе знакомиться  с материалами дела, в которых  он участвует, непосредственно в  судах, как и другие участвующие  в них лица (ст. 35 ГПК РФ и ст. 41 АПК РФ). Принести представления  на состоявшиеся решения суда общей  юрисдикции прокурор вправе только по делам, в рассмотрении которых он участвовал (ст. ст. 320, 336, 376 ГПК РФ).

 

Согласно ст. 4 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 137-ФЗ "О  введении в действие Гражданского процессуального  кодекса Российской Федерации" федеральные  законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и связанные с ГПК РФ, подлежат приведению в соответствие с ГПК РФ. Впредь до приведения в соответствие с ним указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты с момента введения в действие ГПК РФ применяются в части, не противоречащей ГПК РФ.

 

Аналогичная норма содержится в ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 96-ФЗ "О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса  Российской Федерации". С учетом изложенного не подлежат применению как противоречащие ГПК РФ и АПК  РФ указанные выше положения Закона о прокуратуре. И именно с этих позиций рассматривается вопрос об участии прокурора в гражданском  деле.

 

Действующее процессуальное законодательство относит прокурора  к лицам, участвующим в деле (ст. 34 ГПК РФ и ст. 40 АПК РФ), что  связано с его юридической  заинтересованностью в исходе дела. Однако эта заинтересованность носит  иной характер, нежели заинтересованность сторон, третьих лиц, заявителей и  жалобщиков по делам неискового производства, которые материально заинтересованы в исходе дела.

 

Прокурор представляет интересы государства в судебном процессе, государственная и общественная заинтересованность - защита субъективных прав и охраняемых законом интересов  граждан и организаций, общественных или государственных интересов - является основанием для его участия  в деле (ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ), определяет суть его процессуального  положения в судебном процессе.

 

Таким образом, в настоящее  время сфера прокурорской активности в гражданском процессе ограничена, в отличие от ранее действовавшего процессуального законодательства (ст. 41 ГПК РСФСР) определен круг лиц, права, и законные интересы которых  призван защищать прокурор путем  возбуждения дела; сужены рамки его  возможного участия в гражданском  процессе защитой определенных социально  значимых интересов.

 

Прокурор теперь лишен  возможности подать заявление в  суд общей юрисдикции в интересах  коммерческих организаций, что вполне логично и соответствует его  функциям в гражданском процессе. Такой же подход законодателя к возможному участию прокурора и в арбитражном  процессе (ст. 52 АПК РФ). В связи, с  чем утверждение С.Ф. Мазурина о  том, что в гражданском процессе прокурор вправе обращаться с любым  подведомственным и подсудным судам  иском, как представляется, не основано на законе[9].

 

Вместе с тем в отдельных  законодательных актах прямо  указываются категории дел, которые  вправе возбуждать прокуроры в интересах  граждан. Это Федеральный закон  от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности" (ст. 29), Семейный кодекс Российской Федерации (ст. ст. 28, 70, 73, 102, 142) и т.п.

 

В литературе высказано мнение о том, что "фиксация права на обращение  в суд в защиту гражданина, неопределенного  круга лиц и невозможность  осуществить защиту группы граждан - пример непоследовательности законодателя... Права, предоставленные... прокурору, должны использоваться для защиты прав и  свобод граждан, особо нуждающихся  в правовой и социальной защите, а ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, имеющих  важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного  интереса. Поэтому полагаем правильным дополнить полномочия прокурора (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) указанием на право  предъявления иска в защиту "группы лиц"[10].

 

Однако с этим мнением  вряд ли можно согласиться. "Группа лиц", "значительное число граждан" - это всегда индивидуально определенные лица. Каждое из них должно быть указано  в исковом заявлении, каждое извещается судом о возникшем процессе и  участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ); в отношении  каждого из них в решении суда должны содержаться выводы об удовлетворении иска либо об отказе в удовлетворении иска полностью или в части (ст. ст. 198, 207 ГПК РФ).

 

Прокурор, за исключением  случаев, указанных в законе (п. 1 ст. 45 ГПК РФ), не должен подменять  заинтересованных лиц, в соответствии с принципом диспозитивности  они сами должны заботиться о защите своих прав и охраняемых законом  интересов.

 

В отличие от "группы лиц" "неопределенный круг лиц" - такой  круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс  в качестве истцов, указать в решении  и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

 

К делам о защите прав неопределенного  круга лиц можно отнести дела: о признании не соответствующими закону нормативных правовых актов, адресованных неопределенному кругу  лиц и порождающих для них  права и обязанности; о запрете  деятельности, приносящей вред окружающей природной среде и нарушающей права населения, проживающего в  определенном регионе, на благоприятную  природную среду и охрану здоровья; о защите прав потребителей и запрете  выпуска недоброкачественной продукции  и т.п.

 

Защита неопределенного  круга лиц наиболее соответствует  социальному назначению прокуратуры, здесь налицо публичный интерес. Значимость данной процессуальной деятельности прокурора нашла подтверждение  в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности  отдельных положений Федерального закона о прокуратуре[11].

 

По мнению А.Ф. Клейнмана, процессуальные права прокурора  являются одновременно и его обязанностями. Это положение в теории гражданского процессуального права не является бесспорным. В качестве возражения приводится довод о том, что в  каждом конкретном правоотношении субъективное право не может одновременно являться и обязанностью, поскольку в таком  случае поведение субъекта не ставится в зависимость от его воли и  речь идет не о возможном, а о должном  поведении лица[12].

 

Да, действительно субъективное право в правовой науке определяется как гарантируемые законом вид  и мера возможного или дозволенного поведения лица. В то же время  реализация некоторых субъективных прав зависит не только от усмотрения управомоченных лиц, но и от предписаний  закона.