Прокурорский надзор

Санкция – решение прокурора  в случаях, когда органу дознания или следователю необходимо ограничить конституционные права и законные интересы подозреваемого или обвиняемого (заключение под стражу, залог, отстранение  от должности).

Утверждение – применятся прокурором в случаях, когда решение, принятое следователем, в последующих  стадиях производства по делу становится также прокурорским решением; например, обвинительное заключение. Реализация этих, как и многих других, надзорных полномочий прокурора в сочетании с процессуальной самостоятельностью следователя, тесным взаимодействием его с органами дознания обеспечивает успешное раскрытие преступлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению.

Также важно отметить, сто  осуществление прокурорского  надзора  в рассматриваемой сфере правонарушений призвано обеспечить права и свободы  не только потерпевших от конкретного  преступления, но и лиц, совершивщих преступление.

4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

 Предметом надзора данного направления прокурорской деятельности являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и другие меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, арестованных, и осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Таким образом, надзор осуществляется как за законностью содержания в заключении лиц, в отношении которых приговор еще не вынесен, так и осужденных к лишению свободы и другим мерам наказания. В отношении первых проверяется в основном соблюдение уголовно-процессуальных норм, регламентирующих порядок и условия заключения под стражу в качестве меры пресечения, продление сроков содержания под стражей, освобождение незаконно содержащихся под стражей лиц. В отношении же осужденных – исполнение требований Исправительно-трудового (уголовно-исполнительного) кодекса РФ.

Осуществляя надзор за исполнением  законов, прокурор вправе посещать в  любое время органы и учреждения, в которых содержаться под  стражей и отбывают наказание  осужденные (исправительно-трудовые, воспитательно-трудовые колонии, тюрьмы), а также лица, находящиеся  под следствием и подсудимые (изоляторы  временного содержания, следственные изоляторы); опрашивать задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам  принудительного характера; знакомиться  с документами, на основании которых  эти лица задержаны, арестованы, осуждены либо подвергнуты другим мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации мест лишения свободы и других учреждений, обеспечивающих исполнение мер принудительного характера; требовать объяснений от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается. Прокурор полномочен также отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Закон “О прокуратуре РФ” (ст. 34) гласит, что постановления  и требования прокурора относительно исполнения установленных законом  порядка и условий содержания задержанных, арестованных, осужденных к лишению свободы и иным мерам  наказания, а равно лиц, подвергнутых мерам принудительного характера  либо помещенных в судебно-психиатрические  учреждения, подлежат обязательному  исполнению администрацией, а также  органами, исполняющими приговоры судов  в отношении лиц, осужденных к  мерам наказания, не связанных с  лишением свободы.

Учитывая особую важность и актуальность этой отрасли прокурорского  надзора, – ведь речь идет об ограничении  конституционного права человека и  гражданина на свободу и личную неприкосновенность, Генеральный прокурор РФ приказом №67 от 12 декабря 1994 г. “О совершенствовании  прокурорского надзора за соблюдением  законов в местах предварительного заключения, при исполнении уголовных  наказаний” обязал прокуроров “при проверке состояния законности в исправительно-трудовых учреждениях и воспитательно-трудовых учреждениях режима и условий  содержания осужденных, реализации правовых норм, регулирующих их трудовое использование, проведение воспитательной работы, особое внимание обращать на причины вскрытых нарушений, реальность принятых мер  по результатам предыдущих прокурорских проверок”.

“... В целях обеспечения  законности и обоснованности, а также  сроков содержания граждан в местах предварительного заключения не реже одного раза в месяц проверять  следственные изоляторы. Принимать безотлагательные меры к восстановлению нарушенных прав граждан, немедленному освобождению незаконно содержащихся под стражей и наказанию виноватых в нарушении закона”.

Также кроме перечисленных выше отраслей прокурорского надзора выделяются другие направления:

— уголовное преследование  в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством  Российской Федерации;

— координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Особо выделяют также такое важное направление деятельности прокуратуры как участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и опротестовании противоречащих закону решений приговоров, определений и постановлений судов.

Подобная классификация  способствует более обстоятельному уяснению сущности рассматриваемого явления, позволяет определить как общее  положение прокуратуры, так и  особенности ее деятельности, а также  правовой статус прокуроров.

Общеправовые принципы.

1. Законность – этот принцип выражается в требовании точного и единообразного исполнения законов в организации прокуратуры и при осуществлении прокурорского надзора. Обращено оно прежде всего к самой прокуратуре, деятельность которой имеет строго подзаконный характер. Это означает соответствие закону поводов и оснований прокурорского надзора, его форм и методов, принимаемых прокурором актов. Лишь с позиции законности производится прокуратурой оценка деятельности поднадзорных ей органов и должностных лиц. Особое значение принцип законности имеет в судопроизводстве, в процессе которого прокурор обязан принимать меры, подчас властные, направленные на пресечение и устранение выявленных нарушений законности. Нарушение или неправильное применение законов самим прокурором, результатом чего явилось неправильное разрешение дела, ограничение прав и законных интересов участников процесса должно расцениваться как невыполнение прокурором служебного долга и влечь установленную законом ответственность.

Принцип законности является наиболее общим, так как именно он лежит в основе всех иных принципов  организации и деятельности органов  прокуратуры.

2. Демократизм – как общеправовой принцип Российского государства провозглашен ст. 1 Конституции РФ.   И прокуратура, одной из направлений деятельности которой является “надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами самоуправления, органами военного управления, органами контроля, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций”, способствует реальному претворению народовластия в жизнь российского общества.

Демократизм прокурорского  надзора означает прежде всего его  осуществление в интересах народа и от его имени. Проявляется это, в частности, в установлении связей населения с прокурорскими органами, причем связь эта носит двусторонний характер. Закон “О прокуратуре  РФ” (ст. 10) возлагает на прокуроров обязанность в установленные  сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, государственных  и общественных организаций, проводить  личный прием граждан. Из принципа демократизма вытекает открытость прокурорской системы, гласность ее деятельности, обязанность  прокуроров информировать не только государственные органы, но и “население о состоянии законности” (ст. 4 Закона). Строгое соблюдение названного принципа служит гарантией укрепления законности, предотвращает превращение прокуратуры  в замкнутую бюрократическую  систему.

Развитие демократизма в  деятельности прокуратуры связано  также с расширением и совершенствованием коллегиальных начал в организации  надзора. Закон “О прокуратуре РФ”  закрепил положение, согласно которому коллегии образуются как в Генеральной  прокуратуре, так и в прокуратурах субъектов Российской Федерации  и приравненных к ним военных  и иных специализированных прокуратурах (ст. 15, 20 Закона “О прокуратуре РФ”).

3. Публичность. Согласно  указанному принципу прокуратура  в целях охраны личности, государства  и общества обязана по долгу  службы независимо от усмотрения  отдельных лиц и организаций  принимать меры к выявлению  и своевременному устранению  любых нарушений закона, от кого  бы эти нарушения не исходили, к восстановлению нарушенных  прав и привлечению виновных  к установленной законом ответственности  (ст. 22 Закона “О прокуратуре РФ”). Права и обязанности прокуроров  по предупреждению, выявлению правонарушений, принятию мер к их устранению, привлечению виновных к ответственности  используются ими исключительно  в интересах закона и “независимо  от федеральных органов государственной  власти, органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений...” (ст. 4 Закона “О прокуратуре РФ”). В силу универсальности принципа  публичности прокурор обязан  реагировать на нарушения законности  и в тех случаях, когда тот  или иной государственный орган  ему неподнадзорен. Так, в случае  несоответствия постановлений Правительства  Российской Федерации Конституции  Российской Федерации и законам  Российской Федерации Генеральный  прокурор Российской Федерации  информирует об этом Президента  Российской Федерации (ст. 24 Закона  “О прокуратуре РФ”).

Аналогичным образом Генеральный  прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный  Суд Российской Федерации “по  вопросу нарушения конституционных  прав и свобод граждан законом, примененным  или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 35 “О прокуратуре РФ”).

Существуют и специальные принципы прокурорского надзора.

- Единство и централизация прокурорского надзора. Органы прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему и действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 4 Закона “О прокуратуре РФ”).  Вся система прокуратуры сверху донизу организуется на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует единые цели, разрешает единые задачи. Прокуроры, за редкими исключениями, наделяются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности по надзору за законностью. Во всех отраслях надзорной деятельности полномочия всех прокуроров по отношению к организациям и гражданам однотипны. При осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, участии при рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел все прокуроры обладают сходными полномочиями, закрепленными в процессуальном законодательстве и Законе “О прокуратуре РФ”. Не случайно по этому в процессуальных кодексах (ст. 34 УПК; ст. 41 ГПК), Законе “О прокуратуре РФ” (ст. 27, 28, 54) любое лицо прокурорского надзора именуется “прокурором” в обобщающем смысле этого слова независимо от должности и звания того или иного работника. С учетом всего этого действия конкретного прокурора всегда рассматриваются как деятельность прокуратуры в целом. Это дает возможность в любой момент заменить одного прокурора другим, а вышестоящему прокурору принять на себя функции нижестоящего.

Комплектование кадров прокуратуры  осуществляется исключительно в  порядке назначения (ст. 13 Закона “О прокуратуре РФ”). Отсюда вытекает подчиненность и подотчетность  нижестоящих прокуроров вышестоящим  и в конечном счете Генеральному прокурору РФ.

Принципу единства и централизации  не противоречит процессуальная самостоятельность, которой обладает прокурор как участник судебного рассмотрения конкретных гражданских и уголовных дел. В этом своем качестве прокурор действует  в рамках соответствующего процессуального  законодательства и полностью независим  при отстаивании той правовой позиции, которая сложилась в  его сознании в результате личного  участия в деле, непосредственной оценки доказательств по своему внутреннему  убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении всех обстоятельств дела в их совокупности (ст. 71 УПК). Никакой вышестоящий прокурор не вправе понудить нижестоящего прокурора, участвующего в деле в качестве государственного обвинителя, отстаивать позицию, с которой  последний не согласен. Прокурор, участник процесса, опротестовавший судебное решение, считая его незаконным и  необоснованным, лишь сам вправе отозвать свой протест (ст. 37 Закона “О прокуратуре  РФ”).

На это обстоятельство обращает внимание и приказ Генерального прокурора РФ от 18 августа 1994 г. “О повышении  качества и эффективности участия  прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства в условиях судебной реформы”, в котором говорится: “Считать недопустимым оказание какого-либо давления на прокурора, поддерживающего обвинение  в суде. Строго соблюдать принцип  процессуальной самостоятельности  государственного обвинителя, который  не связан выводами обвинительного заключения и должен обосновать свои предложения суду на результатах исследования обстоятельств дела в судебном заседании, руководствуясь требованиями закона и внутренним убеждением. При этом активное отстаивание им своей позиции должно сочетаться с объективностью и беспристрастностью”.

- Независимость прокурорского надзора. В соответствии с Законом “О прокуратуре РФ” (ст. 4) “органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами”.

Действенной гарантией обеспечения  независимости прокуроров является предусмотренная Законом “О прокуратуре  РФ” недопустимость какого бы то ни было вмешательства в деятельность прокуроров при выполнении ими своих  надзорных полномочий. Воздействие  в какой бы то нибыло форме федеральных  органов государственной власти, – говорится в ст. 5 Закона “О прокуратуре РФ”, – органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей. А также должностных  лиц на прокурора или следователя  с целью повлиять на принимаемое  им решение или воспрепятствовать  его деятельности влечет за собой  установленную законом ответственность. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов”.Рассматриваемый принцип тесно связан с принципом централизации – он подчеркивает независимость прокуратуры от других государственных органов власти и управления.

В частности, не только районные прокуроры, но и прокуроры субъектов  федерации не подчинены местным  органам власти и управления, а  подчиняются только Генеральному прокурору  РФ. Такая независимость дает возможность  соответствующему прокурору отстаивать принципиально и без оглядки  на местные “авторитеты” свою позицию  в борьбе за единую законность. При решении вопроса о привлечении к ответственности нарушителей закона, в том числе и представителей властных структур, прокурор огражден от влияния любых органов государства (как федеральных, так и местных), любых должностных лиц.