Прокурорский надзор

Основные направления ( отрасли ) прокурорского надзора.

По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид  государственной деятельности един. Это обусловлено едиными для  всей системы прокуратуры Российской Федерации целями, единством системы  прокуратуры, единством правовой базы деятельности. Однако а самом процессе прокурорского надзора имеются  существенные различия , порожденные  особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзорные действия ; различием субъектов, исполняющих это законодательства, за  исполнением которого осуществляется надзор, различием объектов, на которых проводятся надзорные действия; различием субъектов, исполняющих это законодательство, и , вследствие того, различием в полномочиях прокуроров.

В соответствие с этим в  едином прокурорском надзоре Законом о прокуратуре выделены следующие основные направления (отрасли) прокурорского надзора.

1. Надзор за исполнением законов.

Говоря об этом основном направлении прокурорского надзора, следует отметить чрезвычайную широту предмета. В прежнем законодательстве и на практике он называется общим  надзором. В предмет данной отрасли  надзора входит соблюдение Конституция  РФ и огромного числа чрезвычайно  разнообразных по содержанию иных законов, а  также законность всех подзаконных  правовых актов. Их многочисленность и  разнообразие не позволяют в полной мере перечислить даже их основные виды.

Более подробно  в Законе о прокуратуре характеризуется  объекты данного направления  надзора. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих объектов не позволили  законодателю перечислить все их виды. Согласно ч.1ст.21 Закона о прокуратуре  и ныне действующей структуре  органов исполнительной власти объектами  надзора являются:

1)федеральные министерства;  

2) федеральные службы;

3) федеральные агентства;

4) представительные органы  государственной власти субъектов  Федерации;

5) исполнительные органы  государственной власти субъектов  Федерации;

6) органы местного самоуправления;

7) органы военного управления;

8) органы контроля;

9)  должностные лица  перечисленных  органов;

10) органы управления коммерческих  и некоммерческих организации;

11)руководители коммерческих  и некоммерческих организаций

В пределах деятельности прокурорского  надзора выделяют дополнительные, более  узкие направление, например, надзор за исполнением законов в сферах социальной, экономической, исполнение законодательства о несовершеннолетних, природоохранного законодательства. Названное  направление осуществляется в двух формах надзора: за соблюдением Конституции  РФ и исполнением законов; за соответствие  законам правовые актов, издаваемых перечисленными в ст.21 Закона о прокуратуре объектами надзора.

Устанавливая право и  обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов, Закон о прокуратуре не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать  правовые акты, ни виды этих актов. Установлено  только, что эти акты издаются объектами  исполнения законов, перечисленных  в той же ст.21 Закона о прокуратуре. Кроме того следует иметь в  виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, т.е. акты, порождающие, прекращающие или измененяющие правовые (юоидические) отношения.

2) Надзор за соблюдением  прав и свобод человека и  гражданина.

    Защита прав и свобод граждан прокуратурой как правоохранительным и правоприменительным органом всегда являлась глобальной задачей всех видов прокурорского надзора и всех прокурорских структур, функционирующих в стране. В подтверждение сказанного достаточно сослаться на многочисленные представления, протесты, иски, внесенные прокуратурой в суд, различные государственные и иные органы в целях охраны и защиты прав и законных интересов граждан. Осуществляя надзор, прокуратура занимает особое, свойственное специфики ее деятельности место, никоим образом не конкурируя с другими правоохранительными органами и в первую очередь с судами, действующими в качестве органа правосудия. Подчеркивая это обстоятельство, Ю.Скуратов справедливо отмечает, что при возросшей роли суда “...в защите основных прав и свобод человека и гражданина, нельзя согласиться с тезисом о том, что суд – единственное средство такой защиты. По крайней мере, сегодня ситуация следующая: число обращений в прокуратуру в десять раз превышает число заявлений о защите прав граждан, направляемых в суд. Прокуратура в своей деятельности удачно восполняет некоторые изъяны судебной формы защиты прав (усложненный порядок, длительные сроки рассмотрения дел, удорожание правовых услуг и др.)...”, граждане “... должны иметь выбор способа защиты, что прямо вытекает из идеи правового государства, конституционных положений о приоритете прав и свобод человека и гражданина”.[6] Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом прокуратура не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В ходе выполнения указанной задачи прокурор рассматривает и проверяет жалобы, заявления и иные сообщения  о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности виновных и возмещению причиненного ущерба. При этом прокурор действует в рамках тех же полномочий, которые свойственны его деятельности по общему надзору. При наличии оснований полагать, что нарушения прав и свобод человека и гражданина имеют характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, их совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Если нарушение прав и свобод гражданина имеет характер административного нарушения, прокурор передает сообщение об этом и материалы проверки органу или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении. Правовыми актами реагирования прокурора в этой области его деятельности являются протест и представление. Так, прокурор приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, органу или должностному лицу, издавшему этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Во всех иных случаях нарушения прав и свобод человека (когда это не связано с принятием незаконного акта) прокурор вносит в орган или должностному лицу представление об устранении допущенного нарушения. Подробная и обстоятельная регламентация указанной надзорной деятельности прокуратуры содержится в приказе Генерального прокурора РФ №30 от 22 мая 1996 г. “Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина”. В нем с особой значимостью подчеркивается, что основными направлениями надзорной деятельности считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В системе отраслей прокурорского  надзора эта отрасль занимает особое место, поскольку цель ее: обеспечить всесторонность, полноту и объективность  исследования всех обстоятельств дела, принятие необходимых мер по раскрытию  преступлений и привлечению к  уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, соблюдение установленного законом порядка  расследования уголовных дел  и законных интересов участников процесса и других лиц, выявление  причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по устранению этих причин и условий. Исходя из этого, предметом надзора являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленный порядок разрешения заявлений и сообщений или готовящихся преступлениях; выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования; законность принимаемых этими органами решений (ст. 29 Закона “О прокуратуре РФ”. Полномочия прокурора в этой области надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими законодательными актами Российской Федерации, приказами и другими актами Генерального прокурора, в частности Федеральным законом “Об оперативно-розыскной деятельности”, Федеральным законом “Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации”. К ним же относятся и Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам следствия и дознания, не требующие законодательного регулирования. Они также являются обязательными для исполнения всеми органами расследования.

Характеризуя данное направление  прокурорского надзора, следует  особо подчеркнуть его приоритетность, что отражает важный вектор реализации государственной политики в области  защиты прав свобод человека и гражданина в нашей стране.

3)Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

 Эта деятельность проводится  органами внутренних дел, государственной  безопасности, пограничной охраны, оперативными подразделениями федеральных  органов налоговой полиции, службы  внешней разведки, действующими  в пределах их компетенции.  Основным правовым актом, регламентирующим  деятельность указанных структур, является упоминавшийся выше  Федеральный закон “Об оперативно-розыскной  деятельности”. В целях борьбы  с преступностью органы внутренних  дел, органы безопасности осуществляют многообразные оперативно-розыскные мероприятия: опрос граждан, наблюдение, наведение справок, исследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров и пр. Естественно, что в процессе осуществления указанных мероприятий должны соблюдаться гарантии прав граждан. Для производства действий, связанных с ограничением прав и свобод, установленных Конституцией, таких, как неприкосновенность жилища, тайна переписки, телефонных и других переговоров, должно быть получено предварительное судебное решение. В случаях, не терпящих отлагательства, эти действия производятся до получения судебного решения “с обязательным уведомлением соответствующего суда (судьи) в течение 48 часов”.

В процессе осуществления  надзора за исполнением законов  при проведении оперативно-розыскных  мероприятий и принимаемых при  этом решениях прокурор вправе знакомиться  с оперативно-служебными документами  и иными сведениями, полученными  при подготовке и проведении этих мероприятий. В случае нарушения органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов граждан, юридических лиц прокурор обязан принять меры по устранению этих нарушений, восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 31 Закона).

Полномочия прокурора  по надзору за исполнением законов  органами дознания и следователем определены ст. 25, 116, 211–217 УПК РФ. Согласно этим нормам прокурор обязан во всех стадиях  уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом  меры к устранению всяких нарушений  закона, от кого бы они не исходили. В пределах своей компетенции  прокурор требует от органов дознания и следователя для проверки уголовные  дела, документы, материалы, и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе расследования, установлении лиц, совершивших  преступления, отменяет незаконные и  необоснованные постановления, дает письменные указания о расследовании преступлений, избрании, отмене или изменении меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших  преступления; поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, обыске, выемке, розыске лиц, совершивших  преступление; продлевает срок расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения; отстраняет лицо, производящее дознание, или cледователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если им было допущено нарушение закона при расследовании дела. Прокурор вправе также лично участвовать в производстве дознания и предварительного следствия, проводить отдельные следственные действия или расследование в полном объеме; изымать из органа дознания и передавать следователю любое дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому, в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования.

Прокурор обеспечивает защиту прав и законных интересов личности – потерпевших от преступлений и  иных лиц, участвующих в деле, принимает  необходимые меры к охране их жизни, здоровья, чести, достоинства и имущества. В целях обеспечения возмещения материального ущерба, причиненного преступлением, прокурор предъявляет  гражданский иск или поддерживает гражданский иск, заявленный потерпевшим. Прокурор следит за своевременным принятием  мер, направленных на обеспечение предъявленного или возможного в будущем гражданского иска. Особое место занимает прокурорский надзор за соблюдением прав и законных интересов лиц, в отношении которых  ведется уголовное преследование, – подозреваемого и обвиняемого. Прокурор обязан следить за тем, чтобы  этим лицам были разъяснены их права  и обеспечена возможность их реального  осуществления.

При решении вопроса о  даче санкции на арест прокурор должен тщательно ознакомиться со всеми  материалами, содержащими основания  для заключения под стражу, и в  необходимых случаях лично допросить  подозреваемого или обвиняемого  – во всех случаях.

Бдительно следит прокуратура  за тем, чтобы органы дознания своевременно реагировали на сигналы о совершенных  преступлениях, не допускали сокрытия их от учета.[7] Об эффективности прокурорского надзора за предварительным расследованием говорят также данные: в 1992 г. прокуроры дали более 111 тыс. письменных указаний по уголовным делам, внесли около 28 тыс. представлений по вопросам нарушения закона при расследовании преступлений органами внутренних дел, освободили за неподтверждением подозрения более 1 тыс. человек. Аналогичная картина наблюдается и в последующие годы.

Актами прокурора в  процессе осуществления надзора  за следствием и дознанием являются:Указание – обращение прокурора, даваемое, как правило, в письменной форме  в связи с возбуждением и расследованием дела, которое является для органа дознания и следователя обязательным. Несогласие с указанием и его  обжалование не приостанавливает исполнение. Исключение может иметь место  лишь в случаях, предусмотренных  ч. 2 ст. 127 УПК, когда следователь  выражает несогласие с указаниями прокурора  о привлечении лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения – о направлении  дела для назначения к слушанию или  о прекращении дела. Во всех этих случаях следователь, возражая надзирающему прокурору, вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. Вышестоящий  прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора, или поручает производство по этому делу другому следователю. Постановление – решение, принимаемое по всем наиболее важным вопросам, возникающим в процессе надзора за расследованием преступлений – о возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного расследования, прекращении производства по уголовному делу, об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователей и лиц, производящих дознание. Представление – требование прокурора, вносимое в соответствующий государственный орган, общественную организацию или должностному лицу о принятии мер по устранению нарушений закона и условий, способствовавших совершению преступлений. Представление может быть внесено и руководителю органа дознания (следствия) в связи с выявленными нарушениями закона, прав и законных интересов граждан. Не позднее месячного срока по представлению должны быть приняты необходимые меры и о результатах сообщено прокурору.