Законодательный поцесс в РФ

Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать следующий  вывод. Президент РФ имеет право  возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст.105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето (ч.3 ст.107). Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч.3 ст.107 (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона .

Довод о том, что правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 22 апреля 1996 года, не относится к случаям подписания и обнародования законов, вето в  отношении которых преодолено, высказывался в обоснование позиции парламентской стороны по делу о Законе "О культурных ценностях...", а также прозвучал в выступлении приглашенного на заседание Конституционного Суда О. О. Миронова и в Обращении Государственной Думы РФ "К Президенту РФ о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента РФ обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы". Однако во всех этих случаях указанный довод прозвучал тезисно и не получил развернутой аргументации и пояснений. Главное внимание авторов всякий раз сосредоточивалось на вопросах, связанных с порядком голосования в палатах Федерального Собрания.

И, наконец, еще один момент. Как справедливо указывает Л. А. Окуньков, истинной причиной возвращения  Президентом законов в парламент, как правило, является не нарушение требований Конституции к принятию закона, но принципиальное несогласие Президента с содержанием закона. Кроме того, автор обращает внимание на то, что возвращение наиболее дискуссионных законов без рассмотрения осуществлялось в качестве следующей меры после наложения вето. Как представляется, подобная тактика Президента: отклонение закона, а затем его возвращение - в настоящее время невозможна, поскольку она вступает в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 апреля 1998 года Нуянзин А.Н. О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы. Некоторые дискуссионные вопросы // "Журнал российского права", 2001, № 10.С.91..

4. Законодательный процесс в субъектах РФ: общее и особенное

Термин «законодательный процесс» встречается в конституциях (уставах) субъектов РФ, а также в регламентах палат как Федерального Собрания РФ, так и законодательных органов субъектов РФ, однако нормативное определение данного термина отсутствует.

В теоретической литературе законодательный процесс чаще всего определяется как «совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства» [Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 2. – М., 2007. С. 509]. Данное определение законодательного процесса является наиболее устоявшимся в конституционно-правовой науке, но вместе с тем не единственным.

По поводу понятия «законодательный процесс» среди ученых существуют различные мнения.

Одни авторы считают, что законодательный процесс представляет собой совокупность стадий, начиная от осуществления права законодательной инициативы (т.е. внесения законопроекта на рассмотрение парламента) и заканчивая подписанием и обнародованием закона компетентным органом [Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995].

Другие ученые полагают, что законодательный процесс – это совокупность действий непосредственно парламента, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и заканчивая принятием закона [Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966].

При втором подходе возвышается  роль самого парламента и одновременно «отсекаются» действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон. При таком понимании законодательного процесса из законодательной процедуры исключаются те шаги и субъекты, без которых появление закона и его вступление в силу попросту немыслимы.

Поэтому, по нашему мнению, следует отдать предпочтение первому  подходу, в соответствии с которым  законодательный процесс можно  представить как совокупность следующих  стадий:

1. осуществление права законодательной инициативы;
2. подготовка законопроекта к рассмотрению законодательным органом;
3. рассмотрение законопроекта в законодательном органе и принятие закона;
4. подписание закона уполномоченным на то субъектом и его обнародование.

При отклонении закона уполномоченным субъектом (т.е. при использовании права вето) появляется дополнительная стадия законодательного процесса – повторное рассмотрение отклоненного закона в законодательном органе и либо преодоление вето, либо принятие закона в редакции, которая предложена субъектом, уполномоченным подписывать и обнародовать принятые законы.

Федеральный законодательный  процесс достаточно подробно рассмотрен в трудах многих российских правоведов.

Вместе с тем следует  отметить, что вопросам регионального  законодательного процесса в научной  литературе уделено не так много внимания. Поэтому наша задача – в обзорном порядке рассмотреть специфику законодательного процесса на региональном уровне, а также проанализировать сходство и отличия в его осуществлении в различных субъектах РФ.

Законодательный процесс как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ базируется на общих принципах, к которым относятся: законность, гласность, коллективное обсуждение и решение вопросов, политическое многообразие, федерализм, верховенство федерального законодательства. При этом принцип федерализма является основным критерием определения степени влияния институтов федерального законодательного процесса на порядок построения данной процедуры в субъектах РФ [А.Н. Фатеев. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 348].

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит: 1) депутатам, 2) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), 3) представительным органам местного самоуправления. Этот перечень является обязательным, но не исчерпывающим.

Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Таким образом, круг возможных (потенциальных) субъектов права  законодательной инициативы на региональном уровне достаточно широк. При этом субъект  РФ вправе самостоятельно расширить и закрепить в своем основном законе (конституции или уставе) круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы, что следует из содержания ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как и федеральное  законодательство, нормативные правовые акты субъектов РФ содержат деление  на общее, специальное и исключительное право законодательной инициативы [А.Н. Фатеев. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 349]. Под общим правом понимается возможность внесения инициатором законопроектов по неограниченному кругу вопросов; под специальным правом – возможность внесения проектов законов, ограниченная пределами компетенции инициатора; а под исключительным правом – строго ограниченное право конкретного субъекта инициативы вносить определенный вид законопроектов по ограниченному кругу вопросов.

Общим правом законодательной инициативы практически во всех субъектах РФ обладают депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, главы субъектов РФ, высшие исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления. При этом реализация права законодательной инициативы главами субъектов РФ имеет особенность, которая заключается в том, что законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Многие субъекты РФ наделили общим правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителей от соответствующего субъекта Российской Федерации (республики Марий Эл, Мордовия, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Костромская, Курганская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Тюменская, Ульяновская области, Еврейская автономная область и некоторые другие).

Некоторые субъекты РФ наделяют общим правом законодательной инициативы региональные избирательные комиссии (например, Республики Башкортостан, Мордовия, Кабардино-Балкарская Республика, Ивановская, Кемеровская, Ленинградская, Тверская, Томская, Ульяновская области, Чукотский автономный округ  и некоторые другие), однако такая тенденция не является бесспорной.

Намного правильнее, на наш  взгляд, поступили те субъекты Российской Федерации, которые отнесли региональные избирательные комиссии к числу  субъектов специального права законодательной инициативы, т.е. ограничили данное право определенным кругом вопросов, касающихся организации и проведения выборов и референдумов (Республики Адыгея, Алтай, Дагестан, Карелия, Татарстан, Тыва, Хакасия, Удмуртская Республика, Чеченская Республика, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский края, Амурская, Архангельская, Белгородская, Брянская, Воронежская, Калининградская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Магаданская, Московская, Новгородская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тульская, Тюменская, Челябинская, Ярославская области, Еврейская автономная область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономный округ и некоторые другие).

Вопрос об отнесении к числу субъектов права законодательной инициативы (как общего, так и специального) судов и прокуроров также является достаточно дискуссионным.

Аргументом против отнесения  судов общей юрисдикции и арбитражных  судов к числу субъектов права  законодательной инициативы на региональном уровне являются положения федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» от  31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ  (ч. 2 ст. 18, ч. 6 ст. 19, ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч.3 ст. 22, ч. 6 ст. 23, ч. 3 ст. 24, ч. 2 ст. 24.1, ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 26) и «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 года  № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 2) о том, что полномочия и порядок деятельности этих судов устанавливаются Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Это значит, что субъекты РФ не вправе регулировать деятельность судов, а порядок наделения данных органов правом законодательной инициативы должен устанавливаться на уровне федерального законодательства.

Аргументом против отнесения  прокуроров к числу субъектов  права законодательной инициативы в региональном законодательном процессе могут являться положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1, в статье 3 которого, в частности, сказано, что на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законодательством.

Таким образом, приходится констатировать, что круг лиц, которым  принадлежит право законодательной  инициативы на региональном уровне, в  ряде субъектов РФ (таких, как, например, республики Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чеченская, Чувашская республики, Архангельская, Астраханская, Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Мурманская, Новгородская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области, Алтайский, Краснодарский, Хабаровский края, Ямало-Ненецкий автономный округ) неоправданно расширен, что не соответствует положениям федерального законодательства и должно быть приведено в соответствие с ним.

Правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе нередко наделяются общественные организации, движения, политические партии и профсоюзы (см., например, основные законы республик Башкортостан, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Хакасия, Кабардино-Балкарской, Удмуртской республик, Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Приморского краев, Архангельской, Белгородской, Брянской, Костромской, Оренбургской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Тульской областей), а также граждане, проживающие на территории данного субъекта РФ и обладающие избирательным правом. В отношении граждан такое право называют народной (гражданской) законодательной инициативой, которая закреплена сегодня в основных законах 27 субъектов РФ, а именно: в конституциях республик Тыва, Хакасия, Удмуртской Республики, а также уставах Краснодарского, Красноярского и Алтайского краев, Амурской, Магаданской, Воронежской, Омской, Астраханской, Ярославской, Пензенской, Волгоградской, Брянской, Костромской, Липецкой, Нижегородской, Тамбовской, Томской, Кировской, Свердловской, Калининградской областей, Еврейской автономной области, Ханты-Мансийского автономного округа и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.