Правовое положение субъектов федерации: российский и зарубежный опыт

     В Аргентине «не может быть создана  новая провинция на территории другой или других провинций, так же как  и несколько провинций не могут  образовать одну провинцию без согласия законодательных собраний провинций и Конгресса» (ст. 13 Конституции Аргентины).

     Бразильские штаты также «могут сливаться  друг с другом, разделяться, отделяться для объединения с другими  или для создания новых Штатов или Федеральных территорий в  случае одобрения населения посредством плебисцита и Конгресса посредством соответствующего закона» (ч. 3 ст. 18 Конституции Бразилии).

     Мексиканские  же штаты «могут урегулировать между  собой путем дружественных соглашений свои соответствующие границы; однако эти соглашения вступают в силу лишь после их одобрения Федеральным Конгрессом» (ст. 116 Конституции Мексики).

     Американская  конституционная модель в вопросе  о статусе и границах штатов носит  более жесткий характер не столько  для самих штатов, сколько для  федерации в целом: «Конгресс может принимать в Союз новые штаты, но не может образовывать или учреждать новые штаты в пределах юрисдикции другого штата; равным образом не могут без согласия законодательных собраний заинтересованных штатов и Конгресса образовываться новые штаты путем слияния двух или более штатов или их частей» (ч. 1 раздела 3 ст. 4 Конституции США).

     С укреплением Федерации в России проблема изменения статуса и  границ субъектов РФ получит наконец-то должное конституционное и законодательное  регулирование. Нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений, должны содержать жесткую модель территориального передела, не позволяющую осуществлять его исходя из сиюминутных политических соображений. Вместе с тем необходимо отметить, что подобная модель необходима государству с устоявшейся территориальной структурой, к каковым Российская Федерация в настоящий момент не может быть отнесена. Решение вопроса о статусе и границах субъектов Федерации может только следовать, но не предварять решение проблемы осуществления суверенитета и выбора оптимального субъектного состава федеративного государства. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

7. Закрепление основ  организации государственной  власти субъектов  федерации

     Единство  государственной власти провозглашено  Конституцией Российской Федерации в качестве одного из принципов федеративного устройства (ч. 3 ст. 5 Конституции). Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Кроме того, пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ к совместному ведению Федерации и субъектов.

     Общие принципы организации государственной власти в субъектах федерации в той или иной форме закреплены практически всеми федеративными конституциями. Однако пределы федерального регулирования данной сферы общественных отношений весьма разнятся: от «поверхностных» аргентинской и югославской моделей до относительно «детализированных» мексиканской и канадской. К первому типу можно отнести и Основной закон ФРГ, согласно которому «конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона. В землях… народ должен иметь представительство, созданное общими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» (ч. 1 ст. 28). В аргентинских провинциях «создаются собственные местные учреждения, которые и управляют. Провинции избирают своих Губернаторов, законодателей и других должностных лиц без вмешательства Федерального Правительства» (ст. 122 Конституции Аргентины). Конституция Соединенных Штатов Америки всего лишь гарантирует каждому штату республиканскую форму правления (ч. 4 ст. 4).

     В противовес такому подходу мексиканская конституция устанавливает «внутренний  порядок штатов… в форме республиканского, представительного, народного правления» (ст. 115 Конституции Мексики) и подробно регулирует порядок избрания губернаторов и формирования законодательных органов штатов. Самый значительный блок норм, посвященных органам власти субъектов федерации, содержится в конституционных актах Канады. Исполнительную власть канадской провинции возглавляет лейтенант-губернатор, порядок назначения и деятельности которого регулируется статьями 58-68 Конституционного акта 1867 г. Законодательная власть провинций регулируется статьями 69-88 данного акта.

     Российская  конституционная модель регулирования основ организации органов власти субъектов Федерации носит промежуточный характер: с одной стороны, конституционное закрепление общих принципов организации государственной власти в субъектах РФ носит предельно общий характер, но с другой - сами общие принципы, содержащиеся в нормах Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации», можно охарактеризовать как сверх-детализированнные. Более того, они имеют тенденцию к дальнейшей конкретизации, что порождает вопрос о том, что термин «общие принципы» в заглавии данного закона не соответствует не только его содержанию, но и конституционным рамкам федерального законодательного регулирования данной сферы общественных отношений.

     На  решение данной проблемы, как нам  представляется, положительным образом  повлиял бы выбор оптимальной  модели разграничения компетенции  между разными уровнями публичной  власти и адекватное законодательное закрепление механизмов ответственности за ее полную и своевременную реализацию. При этом проблема разделения властей по вертикали не должна трактоваться исключительно как проблема разграничения компетенции. Дальнейшее совершенствование и последующее конституционное закрепление оптимальной модели размежевания компетенции, безусловно, является одним из главных шагов по реформированию взаимоотношений различных уровней исполнительной власти, но полностью не исчерпывает их. Концептуальное решение проблемы видится во включении в Конституцию РФ отсылочной нормы, предусматривающей необходимость принятия федерального конституционного закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в субъектах РФ, последующее принятие данного закона и дальнейшее развитие его норм в действующем законодательстве. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     В заключении отметим, что анализ конституций  федеративных государств по правовому положению субъектов федераций говорит об усложнении федеративной составляющей в конституционном моделировании государственного устройства.

     На  смену слишком общим и пробельным «историческим» моделям США, Аргентины  и отчасти Канады приходят более  детальные с юридической точки  зрения и четко структурированные  конституционные модели ФРГ, Австрии и Швейцарии. Появляются новые правовые институты, новое осмысление проблем федерализма и положения субъектов федераций в целом. Наряду с этим, как это ни парадоксально, различия в понимании сущностных характеристик федерализма в разных странах оказываются не столь уж значительными и с течением времени имеют тенденцию к все большему сближению.

     Анализ  же реалий федеративного строительства  свидетельствует о том, что Россия находится только в начале пути модернизации. Подобное положение дел стало  следствием не только подчас неконструктивной правоприменительной деятельности, но также и несовершенства конституционных установлений. Конституция Российской Федерации в отношении федеративного устройства, в частности правового положения субъектов федерации, оказалась актом половинчатым и противоречивым, воплотившим в себе все черты конституции переходного периода. Многие ее нормы декларативны и противоречивы, подчас не отражают реального состояния дел, что позволяет вольно истолковывать их как самому законодателю, так и субъектам правоприменения. Сама жизнь все настойчивее показывает необходимость постоянного совершенствования конституционной модели Федерации в России.

     Модернизация  федеративной составляющей российской Конституции, гармонизация ее составляющих с общемировыми тенденциями развития может включать в себя следующие шаги:

• коррекция представлений о месте и роли федеральной Конституции в правовой системе федеративного государства;
• реформа субъектного состава Российской Федерации, укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их количества исходя из принципиально новых критериев оптимальности;
• исключение из текста Конституции РФ положений о государственном статусе республик в составе Российской Федерации и прочих анахронизмов;
• конституционно-правовое закрепление институтов сотрудничества (кооперации) Федерации и субъектов Федерации в различных сферах государственной деятельности, в первую очередь, в сфере законотворчества на федеральном уровне, включая закрепление гарантий участия субъектов РФ в законодательном процессе;
• включение в Конституцию РФ норм о т.н. федеральном вмешательстве, направленных на закрепление конкретных механизмов обеспечения конституционного правопорядка;
• дополнение текста Основного закона перечнем т.н. собственных и делегированных полномочий субъектов РФ в рамках совместного ведения, а также развитие принципа субсидиарности в текущем законодательстве;
• возвращение к вопросу о статусе и границах субъектов Российской Федерации после выбора оптимального субъектного состава Федерации;
• включение в Конституцию РФ отсылочной нормы, предусматривающей необходимость принятия федерального конституционного закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в субъектах РФ;
• конкретизации взаимных прав и обязанностей Российской Федерации и ее субъектов в сфере международной деятельности в рамках правового регулирования упомянутого федерального конституционного закона.

     Процесс совершенствования федеративных аспектов российского Основного закона может  иметь место только в рамках крупномасштабной конституционной реформы в случае, если политическое решение об этом будет принято федеральной властью. Однако сам федеральный центр придерживается на сей счет весьма сдержанной позиции. Сущность ее была сформулирована еще в XVII веке Генри Айртоном, одним из сподвижников Кромвеля, в процессе дискуссии с левеллерами: «Гораздо больше грехов последует от того, что вы измените конституцию, чем оттого, что вы ее сохраните»¹¹. Таким образом, можно сказать, что «эпоха перемен» на российском конституционно-правовом поле еще далека от своего завершения. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ