Правовое положение субъектов федерации: российский и зарубежный опыт

     В Аргентине, к примеру, «Конституция, законы Государства, принятые Конгрессом на основе Конституции, и договоры с иностранными государствами являются высшим законом Нации, и власти в каждой провинции обязаны выполнять их даже в том случае, если законы и конституции провинций… содержат какие-либо положения, противоречащие вышеназванным актам; исключение делается для провинции Буэнос-Айрес» (ст. 31 Конституции Аргентины).

     Конституция Бразилии закрепляет, что «штаты организуются и управляются по конституциям и  законам, которые они могут принимать  в соответствии с принципами, установленными в данной Конституции» (ч. 0 ст. 25). При этом, однако, «правомочность Республики устанавливать общие правила ограничена» (ч. 104 ст. 24 Конституции Бразилии). Конституции мексиканских  штатов «ни в коем случае не могут противоречить положениям Федеральной Конституции» (ст. 41 Конституции Мексики). Согласно положениям Основного закона ФРГ «федеральное право имеет перевес над правом земель» (ст. 31).

     В США соблюдение иерархии нормативных  правовых актов обеспечивается жестким  судебным механизмом: «Конституция и  законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения» (ч. 2 ст. 6 Конституции США). Аналогично данный вопрос решается в Канаде: «Конституция Канады является высшим законом Канады; и любой закон, не соответствующий Конституции, в тех положениях, которые ей не соответствуют, не действует или не имеет силы» (ч. 1 ст. 52 Конституционного Акта 1982 г.).

     Швейцарским основным законом предусмотрен более  сложный механизм – так называемая гарантия кантональных конституций: «Кантоны обязаны испрашивать у Конфедерации гарантию для своих конституций. Такая гарантия дается при условии, что: а) эти конституции не содержат ничего противоречащего положениям Федеральной конституции; б) они обеспечивают осуществление политических прав согласно республиканским формам – представительным или демократическим; в) они были приняты народом и могут быть пересмотрены, если этого потребует абсолютное большинство граждан» (ст. 6 Конституции Швейцарии). 

4. Установление гарантий  целостности федерации

     На  страницах российского Основного  закона практически не нашлось места институту федерального вмешательства. Конституция РФ содержит предельно общие гарантии целостности Федерации, такие, как, например, положение части 3 статьи 4 Конституции о том, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, а также положение части 4 статьи 78, наделяющее Президента и Правительство функцией обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Таким образом, много лет применяемое на практике (в частности, на Северном Кавказе) федеральное вмешательство до последнего времени оставалось практически нелегитимизированным «наведением конституционного порядка», что влекло за собой ряд коллизий не только правового характера.

     Институт  федерального вмешательства (федеральной  интервенции) закреплен конституциями  большинства федеративных государств. Однако пределы и процедуры этого  вмешательства могут быть весьма различными. Достаточно «мягкая» конституционная  процедура вмешательства в США и Мексике, слишком общая и расплывчатая формулировка в России, безусловно, отличаются от жестких норм конституций ФРГ, Аргентины и особенно Бразилии. В Мексике, например, в случае восстания или внутреннего беспорядка власти Федерации предоставляют штатам защиту «при условии, что об этом просят законодательные органы штата или его исполнительная власть, если законодательный орган не заседает» (ст. 122 Конституции Мексики). Соединенные Штаты Америки «гарантируют каждому штату охрану от внутренних насилий по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созвано)» (раздел 4 ст. 4 Конституции).

     Для сравнения приведем опыт ФРГ: «Если  земля не выполняет возложенных  на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное Правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей. Для проведения таких мер федерального принуждения федеральное Правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их учреждениям» (ст. 37 Основного закона ФРГ). В Аргентине «Федеральное Правительство осуществляет вмешательство в дела провинций для того, чтобы гарантировать республиканскую форму правления или отразить вторжение извне, а также по просьбе установленных властей провинций для их поддержания или восстановления, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции» (ст. 6 Конституции Аргентины).

     Интересен швейцарский опыт федеральной интервенции. Здесь «в случае внутренних беспорядков  … правительство угрожаемого  кантона должно немедленно известить  об этом Федеральный совет с тем, чтобы он принять необходимые  меры в пределах своей компетенции… В неотложных случаях правительство… уполномочивается призвать на помощь другие кантоны, которые обязаны оказать эту помощь.

     Если  правительство кантона не в состоянии  призвать на помощь, то компетентные федеральные  власти могут вмешаться без просьбы о том; они обязаны это сделать, если безопасность Конфедерации находится под угрозой… Кантон, призвавший на помощь или вызвавший вмешательство, несет расходы, если ввиду особых обстоятельств Федеральное собрание не решит иначе» (ст. 16 Конституции Швейцарии). Думается, что последнее положение было бы весьма уместным и для российской конституционной модели вмешательства.

     При рассмотрении различных конституционных  моделей федеральной интервенции  следует, однако, помнить о том, что  в данном вопросе существенную роль играют не столько особенности конституционного или даже законодательного закрепления этого института, сколько практика и традиции его применения. Так, например, «мягкое» федеральное вмешательство несколько раз применялось в США, причем весьма последовательно, в то время как «жесткие» по форме институты носят преимущественно превентивный характер и для применения практически не предназначены. Наибольшая «плотность» случаев федерального вмешательства отмечается в странах, характеризующихся политической нестабильностью (Индия, Пакистан, Нигерия, страны Латинской Америки), однако, с повышением темпов их экономического развития количество эпизодов вмешательства стремительно идет на убыль⁸, хотя, безусловно, было бы преждевременно говорить о его абсолютной непригодности для решения современных внутриполитических проблем, особенно в России. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

6. Разграничение предметов  ведения и полномочий  между федерацией  и субъектами

     Разграничение предметов ведения и полномочий закреплено Конституцией Российской Федерации  в качестве одного из принципов федеративного  устройства (ч. 3 ст. 5). Разграничение  осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении  предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). Разграничению компетенции посвящены также статьи 71-76 Конституции. Статья 72 предусматривает наличие сферы совместного ведения, а части 2 и 3 ст.78 Конституции наделяют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Какие бы споры относительно необходимости включения в Конституцию подобных норм, и, в особенности, статьи 72, придающей российскому федерализму кооперативный «оттенок», не велись, очевидно, что данные конституционные нормы в условиях правового государства могут только способствовать развитию федеративных отношений. Злоупотребления в указанной сфере стали результатом не столько низкого качества конституционных норм, сколько сомнительной практики их применения.

Зарубежный  опыт разграничения компетенции  не предлагает универсальных рецептов успеха. Ниже предлагается классификация, состоящая из шести наиболее распространенных способов разграничения компетенции и обобщающая уже существующие подходы. В качестве критериев типологизации взяты: субъекты принадлежности полномочий, наличие (отсутствие) сферы совместного ведения, а также способ нормативного закрепления полномочий:

• моночленный способ - практика разграничения предметов ведения и полномочий путем установления исключительной компетенции федерации; имеет место в Югославии, Танзании, Эфиопии, Швейцарии и ОАЭ; наиболее лаконично сущность данного способа разграничения отражена в Конституции Объединенных Арабских Эмиратов: «Эмираты осуществляют все полномочия, не переданные Союзу Конституцией» (ст. 116); в Швейцарии до 1999 г. практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов, однако, сегодня, согласно ст. 3 Конституции, все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции, а, поскольку кантоны имеют остаточные полномочия, их компетенция в Конституции не упоминается;
• двухчленный способ, осуществляемый путем установления компетенции федерации и субъектов федерации; практикуется в Канаде; до недавнего времени существовал в Швейцарии⁹;
• трехчленный способ, предусматривающий разграничение предметов ведения и полномочий путем установления компетенции федерации, субъектов федерации и совместной компетенции; применяется в конституционных моделях Бразилии, ФРГ, Индии и Малайзии;
• совмещенный способ, при котором разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления компетенции федерации и совместной (конкурирующей) компетенции; кроме конституционной модели Российской Федерации данный способ присутствует в основных законах Нигерии и Пакистана;
• двухчленно-негативный способ, при котором происходит закрепление компетенции федерации и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних; используется в США - компетенция Федерации по Конституции закреплена в форме установления определенных правомочий федерального Конгресса в определенных сферах (раздел 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена рядом запретов на определенные действия (раздел 10 ст. 1 Конституции США);
• преимущественно негативный способ, при котором разграничение предметов ведения и полномочий происходит путем преимущественного ограничения компетенции субъектов федерации; «запретительный» метод характерен для латиноамериканских федераций; в Аргентине «провинции сохраняют за собой все права, не переданные Конституцией Федеральному Правительству», вопросам разграничения компетенции посвящены несколько статей Конституции, однако, их содержание в основном сведено к перечислению того, чего провинции делать не могут: «Провинции не пользуются правами, переданными Государству» (статьи 26, 121, 124-126 Конституции Аргентины); в Мексике разграничение компетенции также происходит путем установления для штатов запретов на совершение определенных действий.

     Любые из перечисленных моделей имеют  и свои достоинства, и свои недостатки. Несмотря на детальную разработанность (а, возможно, и благодаря ей¹⁰), вопросы разграничения компетенции по-прежнему остаются концептуально несовершенными и юридически запутанными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения. Зачастую бывает невозможно определить, какой уровень власти действительно ответственен за выполнение тех или иных функций.  
 
 
 
 

6. Регламентация порядка  изменения статуса  и границ субъектов  федерации

     Конституция Российской Федерации гласит, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом» (ч. 5 ст. 66 Конституции). Границы между субъектами Российской Федерации также могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции).

     Основная  проблема российской конституционной  модели регулирования порядка изменения  статуса субъектов Федерации  состоит в том, что Конституция  в данном случае содержит отсылочную норму к федеральному конституционному закону об изменении статуса субъекта Российской Федерации, каковой в настоящее время отсутствует. В связи с этим до сих пор имеет место неясность в вопросе о том, что представляет собой статус субъекта Российской Федерации и какие характеристики субъектов Федерации являются элементами его статуса. Особую остроту данные проблемы приобретают в условиях возникшей тенденции к укрупнению субъектов Федерации и, соответственно, к сокращению их численности.

     Территория  – это обязательный атрибут любого государства. Но особенно часто территориальные  проблемы возникают в государстве  федеративном, сложная структура  которого порождает многочисленные территориальные споры. Поэтому  процессы изменения статуса и границ субъектов федерации в конституциях федеративных государств, как правило, предельно формализованы. Любые модификации статуса и границ членов союзного государства не отдаются на откуп отдельным субъектам правоотношений, будь то члены федерации или федеральный центр, а осуществляются при участии и федеральных властей, и властей субъектов федерации, а иногда и всего населения страны.

     Так, в ФРГ «территория Федерации  может быть переустроена федеральным  законом с таким расчетом, чтобы  земли согласно их величине и возможностям могли эффективно выполнять возложенные на них задачи… Мероприятия по новому разделению федеральной территории осуществляется посредством федерального закона, который нуждается в утверждении путем референдума. Мнение заинтересованных земель должно быть учтено» (ч. 1 и 2 ст. 29 Основного закона ФРГ).