Правовое положение субъектов федерации: российский и зарубежный опыт

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

     В ходе реализации Конституции Российской Федерации выявляется достаточно широкий  круг проблем, связанных с функционированием  Российского федеративного государства. Стратегия их разрешения не могла уже ограничиваться обычным упорядочением федерального и регионального законодательства. Модернизация системы осуществления публичной власти, сопровождаемая коррекцией порядка разграничения компетенции между разными ее уровнями, требовала иных, более основательных подходов. Это не могло в очередной раз не породить новой волны общественно-политической дискуссии об эффективности существующей модели конституционного закрепления основ федеративного устройства. По-прежнему актуальным остается вопрос о том, каким должно быть конституционное регулирование федеративных отношений, отвечающее интересам дальнейшего развития, и существуют ли универсальные модели, способные удовлетворить данному требованию. Разумеется, нельзя дать исчерпывающего ответа на поставленные вопросы. Многогранность современного федерализма порождает обилие моделей конституционного закрепления его основ. Однако сопоставление российской и зарубежной конституционной практики, на наш взгляд, позволит составить развернутое представление о перспективах возможной модернизации Основного закона Российской Федерации.

     Конституция играет одну из ведущих ролей в  деле закрепления устоев федерации. Учреждение федеративного государства, регулирование основных аспектов федеративных отношений, разграничение компетенции – все это можно найти в конституциях практически всех федераций. В определенном смысле конституция федеративного государства мало чем отличается от конституции государства унитарного. Для нее характерны те же верховенство конституционных положений, их высшая юридическая сила и прямое действие. Однако федеративная конституция может быть охарактеризована целым рядом отличительных особенностей, берущих свое начало в сложном характере государственного устройства.

     Конституция Российской Федерации в данном случае не является исключением. Она содержит множество норм, регулирующих основы федеративных и непосредственно связанных с ними отношений. Достаточно сказать, что в российском Основном законе содержится более сорока статей, так или иначе затрагивающих вопросы федеративного устройства, что составляет около трети всего массива конституционного текста. Рассмотрение ключевых моментов федеративной составляющей Конституции Российской Федерации в сравнительном аспекте¹, по нашему мнению, позволит более точно выявить направления возможной модернизации Основного закона нашей страны. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Закрепление субъектного  состава федерации

     В целях обеспечения стабильности федерации субъектный состав, как  правило, напрямую закрепляется основным законом, как это сделано, например, в Российской Федерации, ФРГ, Мексике. Однако данная традиция соблюдается не всегда. Некоторые конституции (в частности, аргентинская и бразильская) не содержат норм, регулирующих субъектный состав федерации. В аргентинской Конституции упоминается только город Буэнос-Айрес, да и то – в связи с предоставлением ему особого правового статуса, однако, имеют место нормы, регулирующие статус конкретных разновидностей субъектов федерации. В ряде конституций субъектный состав указан не полностью, а в состоянии на момент принятия конституции, часто в целях формирования верхней палаты парламента. Таковы Конституция США и Конституционный акт Канады, воплотившие собой англо-саксонскую правовую традицию.

     Очевидно, что данный опыт нельзя считать подходящим для отечественной правовой системы. Российская Конституция, содержащая исчерпывающий и достаточно жесткий (учитывая порядок его изменения) перечень субъектов Федерации², в данном вопросе тяготеет к континентальной традиции. В Конституции Российской Федерации субъектный состав закреплен статьей 65, где субъекты Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидовость субъектов (отдельно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья наглядно демонстрирует все недостатки субъектного состава Российской Федерации: и слишком большое количество субъектов, и «пестроту» их статуса, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов (в особенности, автономных образований). Рассмотрим основные из них.

Качественные  характеристики субъектного состава. Часть 4 статьи 5 Конституции РФ говорит  о том, что во взаимоотношениях с  федеральными органами государственной  власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Однако в части 1 той же статьи сказано, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Получается, что провозглашая равноправие, сама Конституция предусматривает наличие шести разновидностей субъектов Федерации. Более того, в части 2 той же статьи предусматривается, что республика является государством и имеет собственную конституцию, а прочие субъекты - только уставы. Данное конституционное противоречие напрямую касается правового статуса субъектов Федерации и время от времени катализирует деструктивные тенденции в сфере федеративных отношений³. Кроме упомянутой статьи 5 Конституция РФ содержит еще целый ряд оснований для дифференциации статуса субъектов РФ, которые вкупе с внеконституционными основаниями составляют внушительный перечень. Гипотетически в России не исключена ситуация, при которой каждый субъект Федерации сможет иметь исключительный статус, в то время как зарубежная конституционная традиция, хотя и допускает различное наименование субъектов федерации (земли, штаты, кантоны, регионы, эмираты, республики и др.), как правило, не предусматривает дифференциации их статуса (а, следовательно, и наименований) в рамках одной федерации. Исключением здесь является только статус столичных мегаполисов, получающих особый статус в силу своей специфической урбанистической природы. Таким образом, Конституция России оказалась мировым лидером по количеству разновидностей субъектов Федерации.

     Количественные  характеристики субъектного состава. Наша страна оказалась лидером и  по количеству субъектов Федерации. Существующее сегодня количество субъектов  явно чрезмерно. Оперирование таким  количеством субъектов малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения, хотя есть и другая точка зрения на данную проблему. Некоторые из субъектов Федерации представляют собой «матрешечные» образования, по два или даже три в одном (края, области и входящие в их состав автономные округа), что создает значительные сложности, в том числе в обеспечении гарантий участия субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. Вряд ли подобный подход можно считать оптимальным, хотя вполне очевидно, что борьба с «атавизмами» федерализации России, отложившими неизгладимый отпечаток на ее субъектный состав, будет длиться не год и не два.

     Зарубежный  опыт в данной сфере также не содержит исчерпывающих рецептов. В вопросе о количестве субъектов федерации нет и не может быть единства. Следом за рекордсменом - Российской Федерацией - идут Соединенные Штаты Америки с пятьюдесятью штатами. Таким сложным, а, в случае с Россией, сложносоставным федерациям противостоят более простые бисубъектные федерации - Танзания. Но их, на наш взгляд, не слишком удачный опыт федерализации наглядно демонстрирует, что и простота субъектного состава федерации еще не означает ее оптимальности. Принимая во внимание неэффективность управления и большим, и малым количеством субъектов федерации, предпочтительным представляется усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства⁴.

2. Регулирование правового статуса субъектов федерации и вопросов осуществления суверенитета

     Согласно  части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации⁵ суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Наряду с этим, республики в составе Федерации признаются государствами (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), что также ставит вопрос о наличии у них неких суверенных прав. Правовому статусу субъектов РФ посвящены также нормы статей 5 и 66 Конституции. Анализ перечисленных положений свидетельствует о том, что конституционная модель суверенитета заключает в себе нерешенное противоречие в вопросе о субъектах осуществления верховной власти в России. С одной стороны, это, безусловно, сама Федерация, но с другой - соответствующее толкование может выявить и других субъектов, обладающих суверенитетом.

     Проблема  суверенитета на конституционном уровне характерна не только для России. По нашему мнению, она нигде до сих  пор окончательно не решена ни на теоретическом, ни на практическом уровнях. Соответственно, до сих пор окончательно не прояснен правовой статус субъектов федерации. Конституции многих федеративных государств (к примеру, США и Канады) вообще обходят вниманием данный вопрос, однако, правовая система этих стран такова, что в ее рамках господствуют воззрения о суверенитете как о совокупности предметов ведения и полномочий, которую можно разделить между федерацией и ее субъектами. Конституции большинства федераций упоминают о статусе субъектов федерации достаточно туманно. Вопрос принадлежности суверенитета, как правило, «дипломатически» обходится законодателем, что вполне понятно – желание провозгласить «полный» суверенитет федерации наталкивается на жесткую позицию субъектов федерации и необходимость юридического закрепления гарантий их «суверенных» прав. Указание в ряде конституций на данную разновидность прав, а также на некую «автономность» и федерации, и ее субъектов не вносит ясности в проблему осуществления суверенитета. Единственное, в чем практически все федеративные конституции единодушны – это запрет сецессии субъектов федерации (исключение составляет Конституция Эфиопии 1994 г., допускающая сецессию этнических групп).

     Мексиканские  штаты, например, свободны и суверенны  во всем, что относится к их внутренним делам (ст. 40 Конституции Мексики). Швейцарские  же кантоны «суверенны, поскольку их суверенитет не органичен Федеральной конституцией» (ст. 3 Конституции Швейцарии). «Конфедерация гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных статьей 3, их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан и полномочия, которые народ предоставил властям» (ст. 5 Конституции Швейцарии). Согласно Конституции ОАЭ «Союз осуществляет суверенитет по вопросам, указанным в Конституции, на всей территории и в территориальных водах», а «эмираты-члены осуществляют суверенитет на их собственной территории и в территориальных водах по вопросам, которые не входят в юрисдикцию Союза, как это указанно в Конституции» (ст. 2 и 3 Конституции ОАЭ). В ряде конституций встречается и такая конструкция: субъекты федерации провозглашаются государствами, штатами (от англ. state) либо республиками. Кроме России к этой категории можно отнести США, Бразилию. Согласно Конституции Бразилии «политическое административное устройство Федеративной Республики Бразилия включает в себя Союз, Штаты, Федеральный Округ и Муниципалитеты, и все они автономны» (ч. 0 ст. 18).

     Так вполне определяется статус субъектов  федерации, однако, неясным становится статус самого союзного государства. Можно  вспомнить, сколько споров всегда вызывала недосказанность по данному вопросу на страницах российского Основного закона. В момент его появления в 1993 году большинство республик настаивало на сохранении формулировки прежней Конституции о том, что республика в составе Российской Федерации является государством, обладающим на своей территории всей полнотой государственной власти⁶.

     Наиболее  правильные ориентиры в вопросе  о суверенитете, как нам представляется, можно найти в Конституции  ФРГ. Основной упор в ней сделан не на провозглашении неких «суверенных» прав земель либо их государственной природы (хотя некоторые земли придерживаются именно такой точки зрения), а на гарантии участия земель в осуществлении верховной власти на федеральном уровне. Норма Основного закона ФРГ о том, что «земли обладают компетенцией во внутригосударственном правопорядке», делает конституционную конструкцию осуществления суверенитета в федеративном государстве более соответствующей реалиям современного федеративного строительства. Также нормы о сотрудничестве нашли свое закрепление в новой Конституции Швейцарии. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Установление иерархии  федеральной и  региональной правовых  систем

     Конституция Российской Федерации четко закрепляет, что федеральные Конституция  и законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4). Конституция обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации⁷. Иерархия федерального и субъектового законодательства регулируется также статьей 76 Конституции, закрепляющей приоритет федерального законодательства в сфере исключительного ведения Федерации, а также в сфере совместного ведения.

     Нормы о приоритете федеральной конституции и отчасти законодательства можно найти в конституции любого федеративного государства. Данный вопрос регулируется конституционными положениями едва ли не наиболее детально по сравнению с другими сферами федеративных отношений. Верховенство федеральной конституции и законодательства (как правило, в части ведения федерации) является общепринятым конституционным принципом.