Ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

     К признакам объективной стороны  должностного (дисциплинарного) проступка  прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на служебную дисциплину. Оно может быть выражено в форме  как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и  неоднороден, что является одной  из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной  системы составов проступков.

     Субъектами  должностного (дисциплинарного) проступка  в сфере муниципальной службы правоотношений признаются муниципальные  служащие.

     Субъективной  стороной должностного (дисциплинарного) проступка является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение  правонарушителя к своему противоправному  деянию и к возможным вредным последствиям. Прежде всего в качестве такого признака выступает вина. Ст. 192 ТК РФ прямо указывает на наличие вины работника в качестве обязательного признака дисциплинарного проступка. В зависимости от формы вины должностные (дисциплинарные) проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). Умышленным является такое поведение служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление, либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если служащий не предвидит вредные последствия своего поведения, однако он мог и должен был предвидеть их наступление.

     Должностной (дисциплинарный) проступок имеет  формальный состав, т.е. для привлечения  служащего к дисциплинарной ответственности  достаточно самого факта нарушения  служебной дисциплины, даже если вредные  последствия этого нарушения  отсутствуют.

     Конкретные  виды дисциплинарных взысканий, налагаемых на муниципальных служащих, устанавливаются  законодательством субъектов Федерации  либо муниципальными правовыми актами. Эти документы чаще всего либо предусматривают возможность наложения  на муниципальных служащих тех же видов дисциплинарных взысканий, что  и ст. 192 ТК РФ : замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям (например, закон Саратовской области), либо дополняют их взысканиями, ранее предусматривавшимися Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу): строгий выговор и предупреждение о неполном служебном соответствии (например, законы Белгородской и Томской областей).

     ТК  РФ устанавливает, что за каждый проступок  может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

     Вместе  с тем Пленум Верховного Суда РФ установил, что если, несмотря на применение дисциплинарного взыскания, неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, он может  быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности (п. 33 Постановления  Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса  Российской Федерации» ).

     Дисциплинарное  взыскание применяется не позднее  одного месяца со дня обнаружения  проступка, не считая времени болезни  служащего, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Кроме того, дисциплинарное взыскание не может быть применено  позднее шести месяцев со дня  совершения проступка, а по результатам  ревизии, проверки финансово-хозяйственной  деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня его совершения. Верховный Суд РФ уточнил, что в случае обнаружения проступка в двухгодичный срок по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности дисциплинарное взыскание подлежит применению не позднее одного месяца со дня окончания такой проверки. В указанные выше сроки не включается также время производства по уголовному делу.

     Дисциплинарное  взыскание применяется к служащему  на основании соответствующего приказа (распоряжения) должностного лица, наделенного  правом привлекать к дисциплинарной ответственности.

     Дисциплинарная  ответственность выборных должностных  лиц местного самоуправления. Нормативные  акты некоторых субъектов РФ и  муниципальных образований предусматривают  дисциплинарную ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего депутатов представительных органов. Анализ действующих актов  в этой сфере показывает, что дисциплинарным проступком депутата представительного  органа муниципального образования  обычно признается нарушение порядка  работы представительного органа, которое  может выражаться в различных  деяниях: от непосещения заседаний  представительного органа до нарушения  правил депутатской этики во время  этих заседаний. В перечне дисциплинарных взысканий наиболее часто указываются: предупреждение о лишении слова; лишение слова; призыв к порядку; удаление из зала заседания; порицание (выговор) и досрочное прекращение  полномочий. Последняя мера применяется  исключительно редко и должна быть обоснована очень вескими причинами. Например, на основании ст. 31 Устава города Красноярска полномочия депутата досрочно прекращаются в случае уклонения  депутата от выполнения депутатских  обязанностей, выразившегося в систематическом  отсутствии без уважительных причин на заседаниях городского Совета, его  постоянных и временных комиссий, членом которых он избран.

     5. Гражданско-правовая  ответственность

     Органы  местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность наступает в судебном порядке. Строго говоря, необходимо отметить, что к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ ).

     Можно выделить три наиболее важных случая наступления ответственности органов  местного самоуправления.

     Первый  случай — принятие органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и  свободы граждан. Такие правовые акты могут быть обжалованы любым  гражданином, который считает, что  его права были нарушены. Порядок  обжалования регулируется гл. 24 и 25 ГПК РФ и Законом РФ от 2 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» .

     В суде могут быть обжалованы любые  акты как нормативного, так и индивидуального  характера. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности  государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию  или объединению, общественному  объединению, должностному лицу, государственному служащему. При этом закон предоставляет  гражданину право выбора, в какой  суд обратиться: по месту своего жительства или по месту нахождения органа местного самоуправления.

     По  результатам рассмотрения жалобы суд  выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить  требование гражданина, отменяет примененные  к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его  нарушенные права и свободы.

     Во  втором случае органы или должностные  лица местного самоуправления несут  ответственность, если своими противоправными  действиями они причинили имущественный  или иной (например, моральный) вред. На них в таком случае ложится  обязанность возместить (компенсировать) причиненный ущерб.

     Возмещение  ущерба в таком случае регулируется ст. 1069 ГК РФ. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. 33 и 153 Конституции  РФ и ст. 16 ГК РФ и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов.

     Виды  и формы деяний, причиняющих вред, весьма многообразны. Ими могут быть различные нормативные или индивидуальные акты, которые направлены гражданам  и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым  может быть и противоправное бездействие, так как непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может также привести к причинению вреда.

     Следует обратить внимание, что возмещение вреда производится не за счет самих  должностных лиц, чьи действия или  бездействие и вызвали, собственно, причинение ущерба, а за счет казны  муниципального образования. Это связано  с тем, что должностные лица органов  местного самоуправления, как уже  указывалось выше, не являются субъектами гражданского права. От имени казны  муниципального образования в соответствии со ст. 1071 ГК РФ обычно выступают соответствующие  финансовые органы.

     Третий  случай связан с причинением вреда  органами и должностными лицами местного самоуправления не в сфере властно-административных отношений, а в результате хозяйственной  и технической деятельности. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 41 Закона о местном самоуправлении 2003 г. являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.

     Ответственность органов местного самоуправления может  наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и  юридическими лицами. Ответственность  в таком случае наступает в  общем порядке (ст. 1064 ГК РФ). В случае причинения вреда источниками повышенной опасности, принадлежащими органам  местного самоуправления (например, машиной  местной администрации), ответственность  наступает в соответствии со ст. 1079 ГК РФ.

     6. Уголовная ответственность

     Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления и предусмотренных УК РФ . Перечень этих деяний содержится в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Применительно к должностным лицам местного самоуправления данная глава содержит такие составы преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение взятки (ст. 290); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293). Для привлечения к ответственности в соответствии с данными статьями следует руководствоваться определением должностного лица, данным в примечании к ст. 285 УК РФ.

     Действующее уголовно-процессуальное законодательство устанавливает особенности привлечения  к уголовной ответственности  выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, в частности, решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается прокурором субъекта РФ (ст. 448 УПК РФ ).

     В соответствии с ч. 9 ст. 40 Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

     Выводы

     Ответственность органов и должностных лиц  местного самоуправления — это неблагоприятные  последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и  функций, выраженные в санкциях правовых норм.