Особенности порядка внесения изменений в Конституцию РФ

Разработанный (либо доработанный) рабочим органом Конституционного Собрания проект новой Конституции обсуждается на заседании Собрания и принимается за основу большинством голосов от общего числа его членов. Вполне вероятно образование Конституционным Собранием редакционной комиссии или иного рабочего органа для рассмотрения поправок к проекту. Текст проекта новой Конституции, принятый за основу, подлежит опубликованию.

Закон может предусмотреть процедуру обсуждения проекта Конституции, круг органов и лиц, правомочных направить свои предложения к проекту. Желательно проведение всенародного обсуждения проекта Конституции, принятого за основу.

Затем на рассмотрение Конституционного Собрания вносится текст проекта новой Конституции, таблицы поправок. Последние рассматриваются на заседании Собрания. Поправки считаются принятыми, если за них проголосовало не менее половины общего числа членов Собрания. С учетом принятых поправок рабочий орган Собрания составляет окончательный вариант текста проекта Конституции.

По окончании этой работы проект вносится на рассмотрение Конституционного Собрания. Конституция РФ в ч. 3 ст. 135 гласит, что проект новой Конституции «принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование».

Исходя из этой нормы, имеются два варианта решения Конституционного Собрания:

а) решение о принятии новой Конституции;

б) решение об одобрении новой Конституции и вынесении ее на всенародное голосование8.

Любой вариант решения требует не менее двух третей общего числа членов Конституционного Собрания. Скорее всего это будет тайное голосование с использованием бюллетеней.

Если при каждом варианте голосования решение не получило двух третей голосов общего числа членов Конституционного Собрания, считается подтвержденной действующая Конституция, а Конституционное Собрание — прекратившим свои полномочия.

Четвертый этап: назначение и проведение всенародного голосования (референдума) по новой Конституции. Этого этапа может и не быть, если Конституционное Собрание само примет новую Конституцию. Однако если оно решит, что Конституцию надо принимать всенародным голосованием, тогда должно обратиться к Президенту с инициативой проведения референдума по Конституции. Далее уже вступают в действие нормы Федерального конституционного закона 2004 г. о референдуме в Российской Федерации. Президент направляет Обращение и все прилагаемые к нему документы в Конституционный Суд РФ. Получив заключение Суда о конституционности соответствующего обращения и соблюдении требуемых процедур, Президент назначает всенародное голосование по проекту Конституции.

К проведению референдума Конституционное Собрание не будет иметь отношения. По Закону этими вопросами занимается Центральная избирательная комиссия РФ, становящаяся Центральной комиссией референдума РФ.

Пятый этап: заключительное заседание Конституционного Собрания для подведения итогов всенародного голосования и объявления о принятии (провозглашении) новой Конституции РФ. На указанном заседании Центральная комиссия референдума докладывает Конституционному Собранию о результатах всенародного голосования. Собрание принимает решение: принять к сведению это сообщение; считать Конституцию принятой всенародным голосованием и ввести ее в действие с определенного дня (день вступления в силу может быть обозначен в федеральном конституционном законе о Конституционном Собрании как день референдума либо как день заключительного заседания Конституционного Собрания). Таким образом, Конституционное Собрание в данном случае не принимает Конституцию, а лишь провозглашает се. Собрание созывается на заключительное заседание и провозглашает Конституцию лишь при достоверности результатов референдума. Если они оспорены в Верховном Суде РФ, созыв заключительного заседания откладывается до того момента, когда будет установлена полная ясность и достоверность результатов всенародного голосования по проекту Конституции9.

2. Поправки к главам 3—8 Конституции Российской Федерации В соответствии со ст. 136 Конституции такие поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона (напомним, что по ст. 108 Конституции для принятия такого закона требуется не простое, а квалифицированное большинство голосов — не менее трех четвертей в Совете Федерации и двух третей в Государственной Думе). Однако этого недостаточно: принятые поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 говорится, что поправки к гл. 3—8 принимаются в форме особого правового акта — закона РФ, а поправке к Конституции. Общие правила, касающиеся принятия законов о поправках, как уже говорилось, закрепляет Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» 1998 г.

Под поправкой к Конституции в данном Федеральном законе понимается любое изменение текста гл. 3—8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции. Важны следующие положения Закона: одним законом о поправке к Конституции охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (п. 2 ст. 2); закон РФ о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки (п. 3 ст. 2).

Что такое «взаимосвязанные изменения»? Надо полагать, что речь идет о положениях Конституции, которые могут содержаться как в одной из гл. 3—8, так и в нескольких из данных глав, если эти положения посвящены одному и тому же вопросу.

Получается, что одна поправка — это, как правило, коррекция не одной статьи или, тем более, части статьи Конституции. Такое тоже может иметь место. Но все-таки смысл нормы Федерального закона 1998 г. в более широком подходе: поправка — это сплошное исправление текста гл. 3—8, посвященное определенному новшеству.

Из указанного Федерального закона вытекает, что одним актом нельзя охватить несколько поправок, если они касаются разных статей гл. 3—8 и их нельзя охарактеризовать как «взаимосвязанные изменения». Более того, единый закон о поправках к гл. 3—8 вообще невозможен. И это не совсем оправданно. Каждый закон о поправках будет проходить достаточно сложно, а, значит, потребуется гораздо больше времени, когда надо принять разные по предмету поправки10.

Не совсем понятно положение Федерального закона 1998 г. о том, ЧТО закон о поправке получает наименование, отражающее «суть данной поправки». Идет ли речь о сути в предметном плане или достаточно ограничиться формальным признаком? Если обратиться к упоминавшемуся выше праву Президента на роспуск Думы, писать ли в названии «закон о поправке к Конституции, связанной с правом Президента на роспуск Государственной Думы», или же сказать иначе — «закон о поправке к статьям Конституции» (и далее привести перечень этих статей)?

Первый вариант может вызвать трудности с формулированием наименования закона о поправке; второй вариант грозит переполнением наименования закона о поправке номерами статей, в которые вносятся исправления. Гораздо проще было бы использовать прием законодательной техники, распространенный в некоторых странах: 1-й закон о поправке к Конституции, 2-й закон и т.д. Конечно, в этом случае в наименовании не будет отражена «суть поправки», как того требует Федеральный закон 1998 г. (хотя это не затрудняет выполнение требования Закона о единстве предмета поправки). Но зато исключаются постоянные трудности с формулированием наименования закона о поправке11.

Федеральный закон 1998 г. гласит, что предложение о поправке к Конституции вносится в Государственную Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции, в виде проекта закона РФ о поправке к Конституции, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений гл. 3—8 Конституции.

Предложение о поправке к Конституции должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи), либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. Если поправка требует внесения изменений в другие статьи гл. 3—8 Конституции, то предложение о поправке должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей), необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.

Если поправкой к Конституции из ее текста исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами «Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации» с указанием наименования закона РФ о поправке к Конституции. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются.

Вместе с проектом закона о поправке к Конституции представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, атак же перечень законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.

Рассмотрение проекта закона о поправке происходит по общим правилам законодательного процесса, т.е. начинается в Государственной Думе. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в Государственной Думе в трех чтениях. Проект закона о поправке к Конституции считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы12.

Одобренный Государственной Думой проект закона о поправке к Конституции подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона о поправке к Конституции Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона о поправке к Конституции опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Поправки к гл. 3—8, согласно ст. 136 Конституции, должны быть одобрены органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ. Федеральный закон 1998 г. предусматривает, что закон о поправке к Конституции не позднее пяти дней со дня ее принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ13.

Согласно ст. 9 Федерального закона 1998 г. законодательный (представительный) орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции в срок не позднее одного года со дня его принятия.

Если, допустим, законодательный (представительный) орган не СМОГ принять решения ни «за», ни «против» — по равенству голосов ИЛИ из-за отсутствия кворума на момент принятия решения, то соответствующий субъект не попадает в число тех, кто проголосовал «за» одобрение проекта закона о поправке к Конституции РФ, Поскольку Согласно ст. 136 Конституции поправки вступают в силу после их Одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ, юридически не столь важно, проголосовали остальные субъекты «против» поправок или же не смогли принять никакого решения (конечно, последний вариант менее желателен, уж лучше «против» или «за»).

Федеральный закон 1998 г. четко решил вопрос о форме акта, принимаемого законодательным (представительным) органом субъекта РФ по обсуждению проекта закона о поправке. Это — его постановление о законе РФ о поправке к Конституции. В течение 14 дней со дня принятия законодательный (представительный) орган субъекта РФ направляет постановление в Совет Федерации. Последний ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов РФ со дня его направления в субъекты14.

На своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции РФ, Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения, которые оформляются в соответствии с Регламентом Совета Федерации.

Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента. В случае подачи жалобы закон РФ о поправке к Конституции РФ не направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.

В течение семи дней со дня установления Советом Федерации результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования. Президент в срок не позднее 14 дней со дня получения закона о поправке к Конституции подписывает его и осуществляет официальное опубликование. При официальном опубликовании закона указываются его наименование, даты одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, дата подписания Президентом и регистрационный номер15.

Закон РФ о поправке к Конституции вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. А в соответствии со ст. 14 принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом в текст Конституции. Президент в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование Конституции-с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.