Особенности порядка внесения изменений в Конституцию РФ

Оглавление

Введение

Конституция является основным законом государства, регулирующим наиболее существенные общественные отношения, стержнем правовой системы государства, неотъемлемым символом правового государства, важнейшим институтом демократии. В связи с этим, одним из основных ее свойств является ее стабильность, устойчивость к изменениям, которая обеспечивается особенностью механизмов изменения основного закона.

Конституция Российской Федерации была принята 12 декабря 1993 года и действует уже более 11 лет. Однако, за весь период ее действия, вносились изменения только в статью 65 Конституции Российской Федерации в части наименования субъектов Федерации и субъектного состава Российской Федерации.

Актуальность темы исследования обусловливается тем, что в настоящее время, как в политических, так и в научно-правовых кругах ведется непрекращающаяся дискуссия между сторонниками и противниками изменения Конституции Российской Федерации. В последнее время все чаще звучит мнение о том, что Конституция Российской Федерации содержит большое количество положений, которые нуждаются в изменении. При этом данная необходимость вызвана как пробелами и коллизиями, допущенными при подготовке текста Конституции Российской Федерации, так и меняющейся социально-политической действительностью, динамично развивающимися общественными отношениями, на регулирование которых и направлена Конституция Российской Федерации.

Существует и иная позиция, согласно которой все пробелы и несоответствия, существующие в Конституции Российской Федерации, можно исправить посредством преобразования содержания конституционных положений, не изменяя сам текст Конституции Российской Федерации.

Целью работы является изучение конституционных поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в настоящей работе необходимо последовательно решить ряд промежуточных задач:

1. Раскрыть значение и возможность изменения Конституции.
2. Рассмотреть учредительную власть, правомочная изменять Конституцию.
3. Раскрыть порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию.
4. Рассмотреть изменение состава Российской Федерации и наименования субъектов Российской Федерации.

Объектом работы является порядок изменения Конституции РФ.

Предметом работы являются конституционно-правовые нормы, регулирующие порядок изменения Конституции РФ.

Методология настоящей работы включает в себя общенаучные методы анализа, синтеза, индукции, дедукции, классификации, а также исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический методы.

Структура настоящей работы включает в себя введение, две главы, заключение и список литературы.

Глава 1. Общая характеристика порядка изменения Конституции РФ

1.1. Значение и возможность изменения  Конституции

И наименование гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», и ее содержание позволяют видеть разные пути реформирования Конституции:

1. внесение изменений и дополнений в гл. 1,2 и 9 выглядит как пересмотр действующей Конституции, что возможно лишь принятием новой Конституции. Отсюда любое предложение, касающееся изменения гл. 1,2 и 9, фактически не влекущее изменения конституционного строя России, все равно рассматривается как попытка изменить строй. А поэтому вступает в действие сложный механизм пересмотра Конституции, который должен максимально затруднить такого рода реформу;
2. изменения, касающиеся гл. 3—8, не влекут принятия новой Конституции, они считаются «поправками» к действующему тексту Конституции, хотя могут быть достаточно масштабными. Однако н далее она продолжает оставаться Конституцией 1993 г. Поправки оформляются принятием закона Российской Федерации о поправках к Конституции;
3. изменения, касающиеся состава субъектов РФ, вносятся федеральным конституционным законом;
4. изменение наименования субъекта РФ производится самим субъектом и вносится в Конституцию РФ указом Президента РФ1.

Обратим внимание на круг субъектов, которые имеют право инициативы в реформировании Конституции. Согласно ст. 134 Конституции: «Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Сонет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы».

По сравнению с кругом субъектов, которые имеют право вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов (ч. 1 ст. 104 Конституции), этот перечень гораздо уже. Так, ч. 1 ст. 104 дает право законодательной инициативы отдельным членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, при изменении же Конституции РФ и те. и другие вправе это делать лишь коллективно. В число инициаторов изменений Конституции не включены Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, хотя в обычном законодательном процессе они могут вносить в Думу законопроекты «по вопросам их ведения». Права внесения проектов федеральных законов нет у Государственной Думы, поскольку законопроекты вносятся в саму Думу. Но право внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции дано и Государственной Думе, что тоже связано как с важностью инициативы, так и со сложностью процесса с участием многих субъектов2.

1.2. Учредительная власть, правомочная  изменять Конституцию

В ст. 135 нет четкого ответа на важный вопрос. Предложения о пересмотре Конституции могут быть конкретными и касаться определенных норм гл. 1, 2, 9. Если Конституционное Собрание решит разрабатывать новую Конституцию, оно тем самым одобряет данные предложения. Но как быть с другими идеями, предложениями, которые созрели к данному моменту? Должны ли разработчики ограничить себя лишь воплощением в тексте исходных инициатив, оставляя все остальное за рамками Основного Закона, или они готовят новый текст Конституции? Думается, раз уж это новая Конституция, в ней надо воплотить все, что имеется в соответствующий момент истории. Но тогда концепцию новой Конституции следует обсудить на Конституционном Собрании и одобрить.

О порядке формирования Конституционного Собрания высказаны разные предложения.

1. Предлагается преобразовать в Конституционное Собрание две палаты Федерального Собрания — Совет Федерации и Государственную Думу. Естественно, тут же возникает возражение — ведь они уже одобрили предложения о пересмотре Конституции и будут ими связаны. Но сторонники идеи отвечают: одно дело — рассмотрение предложений в палатах, другое — при общей работе. Одобренные палатами предложения можно скорректировать, и, кроме того, как сказано выше, с началом работы Конституционное Собрание разрабатывает проект новой Конституции, значит, у членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы будет большой фронт работы. Этот вариант формирования не получил поддержки. С созывом Конституционного Собрания не должна замереть основная работа палат Федерального Собрания, да и весьма многочисленным получается Конституционное Собрание по этому варианту.

2. В первом официальном проекте федерального конституционного закона о Конституционном Собрании, появившемся в Государственной Думе, предлагался еще более сложный путь формирования этого органа: половину членов Собрания составляют депутаты Думы и члены Совета Федерации; другую половину — представители от субъектов РФ, избранные в равном количестве их органами законодательной власти, причем общая численность представителей должна быть равна (или примерно равна) общему числу федеральных парламентариев. Конституционное Собрание по этому варианту получается громоздким (порядка 1300 человек).

3. Есть предложение избрать членов Конституционного Собрания в субъектах Федерации — по два от каждого. Причем одни выступают за их прямые выборы населением, другие считают, что это могут сделать законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов на своих заседаниях тайным голосованием. Однако предложение не имеет перспективы. Во-первых, оно не предусматривает участия в работе Конституционного Собрания Президента и иных федеральных высших должностных лиц; во-вторых, нет уверенности, что при выборах в Собрание придут люди, подготовленные для работы над Конституцией; в-третьих, в процессе работы представители от субъектов могут поставить локальные интересы выше общегосударственных, что скажется на конституционном регулировании.

4. Еще один вариант: составить Конституционное Собрание по принципу его формирования органами государственной власти — в его состав направляют своих представителей (в ограниченном числе) Президент, палаты Федерального Собрания, Правительство, высшие федеральные суды, субъекты РФ (от их имени — законодательные органы власти субъектов).

5. С учетом всех идей и предложений в Государственную Думу был внесен второй вариант проекта федерального конституционного закона о Конституционном Собрании. Поданному проекту инициатор пересмотра Конституции РФ представляет не только свои предложения по гл. 1,2 и 9, но и проект новой Конституции РФ. Иначе говоря, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации видят не только конкретные предложения поданным главам, но и всю новую Конституцию в замысле инициатора3.

По этому законопроекту Конституционное Собрание созывается на 30-й день после принятия Советом Федерации решения об одобрении предложений о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции. В постановлении об одобрении этих предложений Совет Федерации определяет дату, время и место первого заседания Конституционного Собрания. Срок работы Собрания шесть месяцев. Полномочия прекращаются по их истечении, в случае принятия решений о подтверждении неизменности действующей Конституции, о принятии новой Конституции или вынесении проекта Конституции на всенародное голосование, а также в каждом случае, когда любое принципиальное решение Собрания, связанное с проектом Конституции, не получает необходимого большинства.

В проекте предлагается такой способ формирования Конституционного Собрания: первая группа — члены Конституционного Собрания по должности: Президент, члены Совета Федерации, судьи Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда; вторая группа — 100 депутатов Государственной Думы, назначенные ею с учетом состава депутатских объединений, избрания депутатов по партийным спискам и по одномандатным избирательным округам (в это число входит Председатель Государственной Думы); третья группа — 100 членов Конституционного Собрания, назначаемых Президентом из числа граждан России, имеющих высшее юридическое образование и обладающих признанной квалификацией в области права4.

Плюсами этого проекта можно считать ориентацию на квалифицированный состав Конституционного Собрания, его конструктивную (сразу представляется проект будущей Конституции) и относительно быструю работу (краткий срок на создание различных рабочих органов Конституционного Собрания). Но проект не имел движения в Государственной Думе, в итоге одни вопросы были на момент его внесения, и они не нашли решения, а другие вопросы возникли позже. В частности, проект ничего не говорил об участии представителей от федеральной исполнительной власти в Собрании. Включение в состав Конституционного Собрания членов Совета Федерации связывалось с тем, что в период подготовки проекта в эту палату Федерального Собрания входили по должности главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, и это была бы мощная часть Конституционного Собрания как по представительству субъектов РФ, так и действенности соответствующих лиц. Но затем Совет Федерации стали формировать из представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов, и влияние этих членов Совета Федерации стало гораздо слабее, чем у предшественников. Сейчас предлагается возвратить руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в состав Совета Федерации, но с учетом того, что глав исполнительной власти субъектов РФ теперь предлагает Президент РФ, в Конституционном Собрании будет очень мощная «-президентская команда», и она предопределит любые решения. Хорошо, что в составе Конституционного Собрания будут профессиональные юристы, но зачем их 100 человек? И как удачно подобрать эту группу членов Конституционного Собрания?

В общем, вопрос о формировании Конституционного Собрания ещё не решен и требует дальнейшего обсуждения.

Третий этап: работа Конституционного Собрания. В ней можно выделить такую последовательность:

На первом заседании оно утверждает свой Регламент, избирает председателя и заместителей Председателя (правда, закон может определить, что какое-то лицо в силу занимаемой должности является Председателем)5.

Далее Конституционное Собрание заслушивает и обсуждает доклад представителя инициатора пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции, который обосновывает свои предложения по пересмотру, а также положения своего проекта новой Конституции. Сразу же после этого Конституционное Собрание рассматривает вопрос о подтверждении неизменности Конституции РФ. Это решение принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания. Если такое решение принимается, задача Собрания считается решенной и оно прекращает свои полномочия. Разработчики второго варианта проекта закона о Конституционном Собрании предлагают, чтобы в этом случае Собрание также провело голосование о принципиальном одобрении (неодобрении) предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции. Однако в ч. 3 ст. 125 Конституции говорится о том, что Конституционное Собрание «либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции». Иначе говоря, в случае подтверждения неизменности действующей Конституции отдельного голосования об одобрении или неодобрении внесенных предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 уже просто не требуется. Ведь Собрание определилось по главному пункту — оно считает, что действующую Конституцию трогать не надо.

Если решение о подтверждении неизменности действующей Конституции не принято, Конституционному Собранию как раз и надо выполнить вторую часть задачи — разработать проект новой Конституции. Тогда оно в продолжение обсуждения предложений инициатора о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 рассмотрит и внесенный им проект Конституции. После этого на голосование выносится вопрос о принятии данного проекта за основу. Если проект принимается за основу большинством голосов, Собрание образует рабочий орган (например, рабочую палату, группу) и поручает ему доработку проекта в определенный срок (заметим, что в ст. 135 Конституции не предусмотрены как внесение инициатором своего проекта новой Конституции, так и его обсуждение Конституционным Собранием, но логика появления такого проекта понятна)6.

Если проект инициатора не принимается за основу, тогда Конституционное Собрание также голосованием должно принять решение о разработке проекта новой Конституции. В случае, когда это решение Собрание не примет, его деятельность будет считаться прекращенной (законченной). Если Конституционное Собрание решит разрабатывать проект новой Конституции, тогда, очевидно, оно также должно поручить эту задачу своему рабочему органу7.