Опека, попечительство, патронаж в гражданском праве

    Как опекуны, так и попечители прежде всего обязаны:

    - заботиться  о содержании подопечных (то есть  предоставить им питание, одежду  и т.п.);

    - обеспечить  подопечного уходом и лечением (физической помощью, называемой  в гражданском законодательстве "посторонний уход", а также  в необходимых случаях медицинской  помощью).

    Это фактические действия, которые ст. 36 ГК РФ обязывает совершать опекунов над недееспособными лицами, а  также опекунов и попечителей  над несовершеннолетними. Не несет  таких обязанностей попечитель над  гражданином, ограниченным в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными  напитками и наркотическими средствами.

    Дополнительные  обязанности опекунов и попечителей  несовершеннолетних граждан состоят  в том, чтобы заботиться об обучении и воспитании последних, а также  проживать с ними совместно.

    Иные  права и обязанности опекунов и попечителей (не фактического, а  юридического характера) связаны с  тем, что в отдельных нормативных  актах и за теми и за другими  закрепляется статус законных представителей подопечных. Такое правило не согласуется  с положениями статей 32 и 33 ГК РФ, однако именно законными представителями  названы опекуны и попечители, например, в ст. 48 Гражданского процессуального  кодекса РСФСР.

    Юридические действия опекунов (попечителей) направлены на защиту прав и охраняемых законом  интересов подопечных. Согласно п. 3 ст. 36 ГК РФ опекуны и попечители всех подопечных (за исключением тех, которые ограничены в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными  напитками или наркотическими веществами) обязаны защищать их интересы, а следовательно, имеют право и обязаны:

    - подавать  заявления о выплате причитающихся  подопечному пособий, пенсий;

    - подавать  исковые заявления в суд о  взыскании алиментов с лиц,  обязанных по закону содержать  подопечного;

    - предпринимать  меры по защите права собственности  подопечного (предъявлять иски  об истребовании его имущества  из чужого незаконного владения, о признании права собственности,  применять меры самозащиты и  пр.);

    - предъявлять  требования о возмещении вреда,  причиненного здоровью подопечного  или его имуществу, о компенсации  морального вреда, причиненного  подопечному;

    - обращаться  в лечебные, учебные и иные  учреждения с целью получения  подопечным медицинских, образовательных  и прочих услуг как на безвозмездной, так и на возмездной основе;

    - защищать  жилищные права подопечного путем  подачи исков о его вселении, о выселении лиц, не имеющих  права проживать в жилом помещении  подопечного, подачи заявления  о предоставлении подопечному  жилого помещения и пр.;

    - обращаться  с заявлениями ко всем другим  гражданам, организациям, органам  государственной власти и местного  самоуправления, должностным лицам  в случаях нарушения прав подопечного  или при угрозе такого нарушения.

    Гражданский кодекс также упоминает о том, чего как опекуны, так и попечители делать не вправе. В соответствии с п. 3 ст. 37 ГК РФ "опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками". Это означает, например, что попечитель ограниченно дееспособного лица не вправе купить что-либо у своего подопечного или продать ему что-либо. Это лицо вправе лишь, например, одарить своего подопечного.

    Кроме того, например, если истцом в гражданском  деле окажется подопечный, а ответчиком - отец попечителя, то попечитель должен быть отстранен от представления  интересов не полностью дееспособного  лица (но не от попечительства вообще). Орган опеки и попечительства должен направить иное лицо для участия  в деле на стороне подопечного, причем такому лицу должна быть выдана доверенность, удостоверяющая его полномочия на ведение  дела.

1.3. Органы  опеки и попечительства

    Орган опеки и попечительства (орган опеки) в России — орган государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации^[, на который возложены функции по опеке и попечительству и.

    Обязанности и права органа опеки распространяются на сферу взаимоотношений связанных  в первую очередь с опекой и  попечительством над несовершеннолетними, оставшимися без попечения родителей, а также совершеннолетними недееспособными (ограниченно дееспособными) совершеннолетними лицами. К функциям органов опеки и попечительства относятся также надзор за правами несовершеннолетних (в том числе и имеющих родителей), урегулирование споров между родителями, отнесённых к компетенции органов опеки (споры о воспитании детей, об установлении имени ребёнка и некоторые другие), контроль за управлением имуществом подопечных и некоторые другие вопросы. Российское законодательство защищает права несовершеннолетних детей и при проведении сделок с недвижимостью, в том числе и ипотечных сделок. Такая защита приводит к небольшим ограничениям при проведении сделок и необходимости совершать дополнительные действия. Эти действия заключаются в необходимости согласования сделки с органами опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства вправе изымать детей у любых лиц, включая родителей, для защиты жизни и здоровья ребёнка, выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляют устройство таких детей в семьи или специализированные учреждения. Органы опеки и попечительства дают гражданам заключения о возможности быть усыновителями, опекунами, приёмными родителями, патронатными воспитателями. Органы опеки и попечительства, как правило, имеют территориальные подразделения в каждом муниципальном районе (либо во внутригородском муниципальном образовании).

    Задачи  органов опеки и попечительства

    1. Основными  задачами органов опеки и попечительства  для целей настоящего Федерального  закона являются:

    1) защита  прав и законных интересов  граждан, нуждающихся в установлении  над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под  опекой или попечительством;

    2) надзор  за деятельностью опекунов и  попечителей, а также организаций,  в которые помещены недееспособные  или не полностью дееспособные  граждане;

    3) контроль  за сохранностью имущества и  управлением имуществом граждан,  находящихся под опекой или  попечительством либо помещенных  под надзор в образовательные  организации, медицинские организации,  организации, оказывающие социальные  услуги, или иные организации,  в том числе для детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей.

    2. На  органы опеки и попечительства  возлагаются также иные задачи  в соответствии с федеральными  законами и законами субъектов  Российской Федерации.¹

    В соответствии со статьей 34 Гражданского кодекса РФ органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, которые в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, Семейным кодексом РФ, Гражданско-процессуальным кодексом РФ, Уставом города Москвы, Законом города Москвы от 4 июня 1997 г. N 16 «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве», Законом города Москвы N 56 от 06.11.2002 «Об организации местного самоуправления» и другими нормативными правовыми актами.  
На органы опеки и попечительства возложен достаточно широкий круг задач, наиболее актуальной из которых для нас является дача разрешений на отчуждение, обмен жилой площади, совершение всех сделок, влекущих отказ от принадлежащих ребенку прав или изменение его объема. Для получения разрешения органов опеки и попечительства законными представителями несовершеннолетнего предоставляется пакет документов. Перечень необходимых документов определен в письме Министерства образования РФ «О защите жилищных прав несовершеннолетних» от 20.02.1995 и письме «О дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних» от 09.06.1999 N 244/26-5.  
        Согласно этим документам для рассмотрения вопросов дачи разрешения на сделку, влекущую отказ от принадлежащих ребенку прав или затрагивающую его права и законные интересы, необходимо предоставить:  
— заявление от родителей либо лиц, их заменяющих, с просьбой о разрешении совершить сделку;  
— запрос нотариуса;  
— копии финансовых — лицевых счетов жилой площади отдельно с места продажи и покупки;  
— справку из налоговой инспекции, подтверждающую отсутствие задолженности по уплате налогов;  
— заявление несовершеннолетнего старше 14 лет о согласии на сделку;  
— справка БТИ о стоимости квартиры;  
— разрешение на регистрацию семьи в населенном пункте в случае выезда по новому месту жительства (форма 6);  
— выписка из домовой книги с места регистрации несовершеннолетнего по месту жительства;  
— иные документы, необходимые органам опеки и попечительства для издания распоряжения.  
          По итогам рассмотрения документов руководитель органов опеки и попечительства выносит постановление (распоряжение) о разрешении сделки, ее условиях либо отказывает в разрешении.  
В настоящее время наиболее остро стоит вопрос о качестве работы органов опеки и попечительства. К сожалению, действия сотрудников органов опеки зачастую носят формальный, фрагментарный характер. Нередко разрешения на сделку даются без проведения необходимой проверки (особенно это касается разрешения на покупку жилых помещений в регионах). В связи с этим нам следует быть особенно внимательными при проведении таких сделок и не принимать решения об одобрении сделки без собственного объективного анализа ситуации, только опираясь на имеющееся разрешение органов опеки и попечительства.  
Примером может послужить ситуация, когда в качестве альтернативной квартиры клиентам Мытищинского агентства недвижимости был подобран дом в деревне во Владимирской области, в который должен был переехать 9-летний ребенок. Согласие органов опеки и попечительства на сделку было получено. В результате нашей же проверки обнаружилось, что домик имеет износ более 50%, не имеет удобств и отопления.  
          Еще одной существенной проблемой является то обстоятельство, что при принятии решений органы опеки и попечительства по существу бесконтрольны. В настоящее время по отношению к органам опеки нет системы вертикального подчинения. Единственными организациями, осуществляющими посильный контроль за их работой, являются прокуратура и суд. Однако, памятуя о том, что до 2002 г. органы опеки и попечительства находились в системе органов исполнительной власти, возможно обращение к главам Управ районов г. Москвы, префектам. Что касается органов опеки в областях, то фактически они до сих пор находятся на территории и под существенным влиянием территориальных органов власти и управления. Кроме того, Законом города Москвы от 03.10.2001 N 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве.  
В настоящее время специалистам вполне очевидно, что возникла необходимость реформы органов опеки и попечительства.  
           Статьи 34 ГК РФ и 121 СК РФ устанавливают, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Это правило — дань традиции. При более серьезном анализе становится очевидным, что оно не вписывается в систему власти и управления в государстве, вступает в противоречие с положением статей 130 и 132 Конституции РФ, так как в реальной действительности органы местного самоуправления не решают вопросы местного значения, а выполняют задачи общефедерального, государственного масштаба. Это подтверждается, во-первых, тем, что именно на них возложена основная работа по защите прав, устройству детей, оставшихся без попечения родителей, а эти социальные явления относятся к числу угроз национальной безопасности (Указ Президента РФ от 10.01.2000 N 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации»); во-вторых, работа органов опеки и попечительства на обеспечение выживания особых категорий граждан (в том числе несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей). Следовательно, деятельность этих органов напрямую обеспечивает право человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Такие задачи могут относиться к компетенции органов государственной власти, но не к вопросам местного значения.  
          Таким образом, произошло фактическое наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по защите прав человека.  
          Серьезной проблемой является также то, что отсутствуют единые критерии деятельности органов опеки и попечительства, единые подходы в принятии решений, даче заключений и т.д., т.е. отсутствует единая правоприменительная практика. В связи с этим при решении какого-либо вопроса желательно получить консультацию в соответствующем органе опеки и попечительства.  
Значимой является проблема наличия ничем не обоснованных нормативов штатной численности специалистов по защите прав детей.  
        Еще одним негативным фактором является раздробленность органов опеки и попечительства. Поскольку непосредственное наделение того или иного органа местного самоуправления соответствующими функциями происходит на уровне регионального законодательства, то в каждом субъекте РФ этот вопрос решается самостоятельно. В настоящее время не всегда можно установить, какой именно орган местного самоуправления должен признаваться ответственным за судьбу несовершеннолетнего (это касается работы с регионами).  
 

    1.4. Установление опеки и попечительства над несовершеннолетними

    Различие  между опекой и попечительством  над несовершеннолетними проявляется  в том, что опека устанавливается  над детьми в возрасте до 14 лет, а  попечительство - над детьми в возрасте от 14 до 18 лет.

    Основанием  для установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними является факт утраты ими попечения родителей (например, в результате смерти или  утраты родительских прав). Возможны также  случаи, когда родители сами просят установить над детьми опеку (попечительство), например, если они вынуждены уехать в длительную командировку.

    В любом случае назначение опекуна  или попечителя производится органами опеки и попечительства в течение  месяца с того момента, когда возникла необходимость установления опеки  или попечительства. Пока опека (попечительство) над ребенком не установлены, обязанности  опекуна (попечителя) выполняются органами опеки и попечительства.

    Как отмечалось ранее, гражданин может  быть назначен опекуном или попечителем  только при наличии его согласия. Опекунами (попечителями) над несовершеннолетними  чаще всего назначаются их близкие  родственники, что позволяет наиболее полно учесть требования, предъявляемые  к опекуну (попечителю) и интересы самого ребенка.

    Выполнение  опекуном (попечителем) своих обязанностей начинается с момента принятия органом  опеки и попечительства соответствующего решения и выдачи гражданину опекунского  или попечительского удостоверения.

    При достижении ребенком, над которым  была установлена опека, возраста 14-ти лет, она автоматически переходит  в попечительство. Обязанности попечителя продолжает выполнять то лицо, которое  было назначено опекуном ребенка.

    Говоря  об опеке над несовершеннолетними, следует отметить еще одно немаловажное обстоятельство. Одним из важнейших  прав ребенка, способствующих его развитию, является право на общение с родителями, предусмотренное ст. 55 СК РФ. Данное право сохраняется и за ребенком, над которым установлены опека или попечительство. Передача на воспитание в семью опекуна (попечителя) не связана с прекращением правоотношений с родителями. Сюда бесспорно относится и возможность общаться с ними.

    Возможны  случаи, когда родители, несогласные  с отменой или ограничением своих  родительских прав, могут попытаться выкрасть ребенка из семьи опекуна (попечителя). Во избежание подобных эксцессов опекунам и попечителям  предоставляется право требовать  через суд возвращения ребенка  от любых лиц, незаконно удерживающих его у себя, в том числе и  близких родственников. Это способствует максимальной защите интересов ребенка.

  1.5. Установление  опеки над совершеннолетними  недееспособными гражданами

    Единственным  основанием установления опеки над  взрослым гражданином является признание его недееспособным вследствие душевной болезни или слабоумия.

    Душевнобольными признаются лица, которые в силу психического заболевания или временного психического расстройства не могут  понимать значения своих действий, отдавать отчет в своих поступках. Слабоумными признаются лица, которые  от природы лишены способности понимать значение своих действий и отдавать отчет в своих поступках.

    В соответствии со ст. 29 ГК РФ гражданин  может быть признан недееспособным только в судебном порядке. Рассмотрение подобных дел имеет целый ряд  особенностей.

    Дело  о признании гражданина недееспособным может быть начато по заявлению его  семьи, органа опеки и попечительства, прокурора, лечебного учреждения или  профсоюзов и других общественных организаций. Заявление о признании гражданина недееспособным подается в суд по месту жительства такого гражданина или по месту нахождения медицинского учреждения, в котором гражданин  пребывает. В заявлении должны быть приведены факты, позволяющие считать  гражданина невменяемым.

    При подготовке дела к судебному разбирательству  судья назначает судебно-психиатрическую  экспертизу для определения психического состояния гражданина. После проведения экспертизы эксперты должны ответить на следующие вопросы:

    1) Страдает ли обследуемое лицо  душевной болезнью, и какой;

    2) Может ли это лицо отвечать  за свои действия;

    3) Нуждается ли обследуемый по своему психическому состоянию в установлении над ним опеки?

    По  результатам экспертизы составляется заключение, которое приобщается  к материалам дела.

    Дело  о признании гражданина недееспособным суд рассматривает в обязательном присутствии прокурора и представителя органа опеки и попечительства. Сам гражданин может присутствовать на рассмотрении дела о признании его недееспособным в зависимости от состояния своего здоровья.

    Решение суда о признании гражданина недееспособным является основанием для установления над ним опеки. Поэтому суд  обязан в течение трех дней со времени  вступления решения суда в законную силу сообщить органу опеки и попечительства, находящемуся по месту жительства лица, признанного недееспособным, о необходимости  назначения лицу опекуна.