Опека и попечительство несовершеннолетних как система правоотношений

В то же время при соблюдении всех указанных в законе условий отказ от заключения договора с лицом, предложившим свою кандидатуру для исполнения обязанностей опекуна (попечителя) над конкретным подопечным, для муниципального образования невозможен. Такой отказ может быть обоснован только интересами подопечного, в частности, необходимостью устройства лица в иной предусмотренной законом форме.

А.И. Загоровский отмечал, что, в отличие от европейских законодательств, законодательство Российской империи не закрепляло для родственников подопечного преимущественного права на занятие опекунской должности. Идея о привлечении родственников к опеке получила свое отражение лишь в проекте Гражданского уложения[10]. Представляется, что такое предложение может быть реализовано в современном законодательстве.

В сфере устройства детей критерии выбора форм их устройства установлены законодательно и предопределены содержанием права ребенка жить и воспитываться в семье. Однако усмотрение органа опеки и попечительства при выборе стороны по договору, в сущности, почти не ограничено, а случаи необоснованного отказа заявителям в назначении их опекунами или попечителями детей нередки. Что же касается устройства совершеннолетних граждан, нуждающихся в попечении, то в этой области законодательство не содержит ориентиров для выбора формы устройства и не может их устанавливать, поскольку каждый нуждающийся в социальной заботе гражданин индивидуален. Его устройство должно определяться, отправляясь от его конкретных интересов.

Исходя из основной цели опеки и попечительства - защита интересов подопечного лица - к договору об опеке (попечительстве) необходимо применять положения ГК РФ о заключении договора в обязательном порядке, содержащие такой механизм, как обращение в суд с требованием к органу опеки и попечительства о понуждении к заключению договора. Именно в судебном порядке будет установлено, насколько необходима подопечному такая форма устройства, как опека (попечительство), насколько соответствует заявитель требованиям закона и на каких условиях должно быть заключено соглашение об опеке (попечительстве).

Дело в том, что лицо, желающее стать опекуном (попечителем), имеет право на то, чтобы им стать. Это право входит в содержание его правоспособности и обусловлено природной потребностью человека заботиться о ком-либо. Обеспечение реализации этого права возможно только путем обращения в суд с требованием к публичному субъекту о назначении его опекуном (попечителем), т.е. о понуждении к заключению договора.

То обстоятельство, что подопечный не обладает в полном объеме дееспособностью и не осознает своих интересов, предопределяет и структуру обязательства опеки (попечительства). Это обязательство из договора в пользу третьего лица - подопечного[11]. Об этом свидетельствует то, что подопечный противостоит опекуну (попечителю) в качестве кредитора и в соответствии с договором (в заключении которого не участвует) имеет права, среди которых право требовать от опекуна (попечителя) возмещения убытков, причиненных ненадлежащим исполнением им своих обязанностей[12]. Такое право реализуется, как правило, при прекращении опеки (попечительства) по вине опекуна (попечителя) и осуществляется посредством действий органа опеки и попечительства, временно исполняющего функции представительства, или нового представителя подопечного. Таким образом, соглашение об установлении опеки (попечительства) имеет много сходства с правовой конструкцией доверительного управления имуществом.

Возникновение данных правоотношений обусловлено тем, что подопечный испытывает потребность в получении специфической услуги по осуществлению опеки (попечительства) над ним. В силу возраста или недостатков его психической деятельности, отсутствия в достаточном объеме дееспособности и понимания своих интересов подопечный не в состоянии самостоятельно удовлетворить свою потребность в получении такой услуги. Поэтому договор в его пользу заключает публичный субъект, который обязан это сделать, а также обязан в дальнейшем контролировать осуществление опеки в силу возложенных на него законом обязанностей по организации социальной заботы.

2.2 Содержание обязательства, возникающего из установления опеки и попечительства

Содержание анализируемого внутреннего правоотношения, возникающего из установления опеки и попечительства, в значительной степени уже было раскрыто выше.

Публичный субъект в лице органа опеки и попечительства вправе контролировать процесс осуществления опеки, требовать от опекуна (попечителя) отчета и привлекать в необходимых случаях его к имущественной ответственности. Названные права органа опеки и попечительства одновременно являются его обязанностями, однако природа этих обязанностей - вне гражданского права, вне договора об опеке (попечительстве). Такие обязанности возложены на него законом как на орган государственного управления, выполняющий одну из внутренних социальных функций государства, эти обязанности носят административно-правовой характер и незначительно отличаются от обязанностей по контролю, например, за родителями или усыновителями ребенка. Однако степень доверия к родителям или усыновителям ребенка в силу понятных причин значительно выше, поэтому и методы контроля со стороны органа опеки и попечительства носят менее жесткий характер.

Опекун (попечитель) как исполнитель услуги обязан совершать все возможные действия, чтобы не допустить ухудшения состояния подопечного и максимальным образом защитить его права и интересы.

Управление имуществом подопечного лица может осуществляться разными лицами - непосредственно опекуном (попечителем), другими лицами, которым опекун (попечитель) доверяет совершение одного или нескольких действий, а также доверительным управляющим. Ответственность за последствия управления возлагается на опекуна (попечителя), за исключением того случая, когда для управления имуществом используется специальная правовая форма - договор доверительного управления. Отношения по доверительному управлению имуществом не входят в содержание отношений опеки (попечительства), однако тесно примыкают к ним, поскольку устанавливаются с той же целью - охраны прав подопечного лица.

Ответственность опекуна (попечителя) перед подопечным за результаты управления его имуществом должна наступать в форме возмещения убытков, причиненных подопечному (ст. 393 ГК РФ). Основанием привлечения к ответственности должно выступать виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей опекуна или попечителя (п. 1 ст. 401 ГК РФ).

При осуществлении опекуном (попечителем) действий по управлению имуществом подопечного лица пределы его усмотрения ограничены интересами последнего. В целях соблюдения этих интересов публичному субъекту как стороне по договору предоставляются права по контролю за расходованием опекунами имущества подопечных.

При осуществлении управления имуществом подопечного опекун (попечитель) вынужден в силу закона взаимодействовать с органом опеки и попечительства. Разрешение органа опеки и попечительства, выдаваемое опекунам и попечителям в порядке ст. 37 ГК РФ, помимо случаев, перечисленных в этой статье, требуется также во всех иных случаях, когда действия опекуна (попечителя) могут повлечь уменьшение имущества подопечного, в частности, при отказе его от иска, поданного в интересах подопечного, при заключении в судебном разбирательстве мирового соглашения от имени подопечного, при заключении мирового соглашения с должником по исполнительному производству, в котором подопечный является взыскателем, при отказе от наследства от имени подопечного[13]. По нашему мнению, необходимо также законодательно закрепить правило о том, что разрешение органа опеки и попечительства требуется в случаях выдачи доверенности от имени подопечного.

Наиболее сложные проблемы в правовой работе органов опеки и попечительства вызваны неопределенностью порядка и условий выдачи разрешений на отчуждение имущества. Значительная часть выдаваемых разрешений касается имущества несовершеннолетних, что связано с применением положений ст. 37 ГК РФ к действиям родителей ребенка по управлению его имуществом.

2.3 Прекращение отношений опеки и попечительства

Юридическая природа оснований прекращения отношений опеки и попечительства обусловлена как этой формой устройства, так и природой основания возникновения отношений. Прекращение опеки (попечительства) производится по следующим основаниям.

1. "Автоматическое прекращение" - в связи со смертью опекуна (попечителя) или подопечного, с приобретением дееспособности подопечного в полном объеме и еще в одном частном случае - в связи с достижением совершеннолетия или приобретением несовершеннолетним родителем полной гражданской дееспособности прекращается опека над его ребенком. Известно также, что с достижением подопечным ребенком 14 лет опека автоматически трансформируется в попечительство. В названных случаях для прекращения опеки (попечительства) не требуется каких-либо действий со стороны органа опеки и попечительства или опекунов (попечителей). Непосредственным основанием прекращения правоотношений выступает тот или иной из названных юридических фактов.

2. Освобождение или отстранение опекунов (попечителей) от исполнения обязанностей, т.е. расторжение договора. Расторжение договора по инициативе одной из сторон в этих отношениях должно допускаться без обращения в суд (п. 3 ст. 450 ГК РФ), что обусловлено фидуциарным характером обязательства и задачей охраны интересов подопечного.

И освобождение, и отстранение облекаются в правовую форму постановления органа опеки и попечительства. Если стороны договорились о прекращении опеки, то обязанности опекуна по охране интересов подопечного вне зависимости от достижения соглашения сохраняются до момента вынесения постановления об освобождении его от исполнения обязанностей.

Разница в понятиях "отстранение" и "освобождение" опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей состоит в основании прекращения правоотношений отстранение должно иметь место при неисполнении или ненадлежащем выполнении опекуном (попечителем) его обязанностей. Таким образом, основанием прекращения правоотношений опеки (попечительства) при отстранении опекуна (попечителя) выступает правонарушение

Инициатива публичного субъекта в прекращении опеки может быть вызвана не только выявлением недостатков в деятельности опекуна (попечителя), но и обращением подопечного с жалобой на осуществление опеки (попечительства), либо получением информации об изменении характера взаимоотношений опекуна (попечителя) и подопечного, создающем угрозу интересам подопечного. В то же время расторжение соглашения об опеке (попечительстве) по инициативе публичного субъекта должно производиться только исходя из интересов подопечного, поскольку, как отмечалось, публичный субъект всего лишь замещает волю подопечного (полностью или частично).

Односторонний отказ публичного субъекта от исполнения договора допустим, если нарушение со стороны опекуна (попечителя) носит существенный характер.

В то же время, односторонний отказ публичного субъекта от исполнения договора встречается и не только при отстранении опекуна (попечителя). Так, например, орган опеки и попечительства вправе передать подопечного ребенка в специальное учреждение и прекратить тем самым опеку.

Последствия прекращения договора об опеке (попечительстве) различны. Прекращение договора по причинам, не связанным с виновным поведением исполнителя, производится без какого бы то ни было возмещения ему неполученного дохода, что вытекает из фидуциарного характера правоотношений..

Возникнув по воле обеих сторон, правоотношения опеки (попечительства) могут быть ими изменены путем достижения соглашения в любое время. При этом следует лишь иметь в виду, что публичный субъект, от имени которого действует орган опеки и попечительства, должен руководствоваться при согласовании новых условий осуществления опеки (попечительства) исключительно интересами подопечного лица.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По нашему мнению, есть основания рассматривать внутреннее правоотношение в системе правоотношений опеки и попечительства как обязательство по оказанию услуг в пользу третьего лица. Его субъектами являются муниципальное образование в лице органа опеки и попечительства и опекун (попечитель) как стороны обязательства, а также подопечный как третье лицо. Эти правоотношения могут быть безвозмездными или возмездными, носят срочный, фидуциарный характер и требуют по общему правилу личного исполнения со стороны опекуна (попечителя).

Участниками внешних правоотношений, возникающих из установления опеки и попечительства, являются опекун (попечитель) и другие лица, организации и органы государственной власти и местного самоуправления. Содержание этих правоотношений зависит от объема дееспособности подопечного лица, из чего следует, что статус законного представителя во всех видах правоотношений с участием подопечного должен быть предоставлен только опекуну. Попечитель может быть признан законным представителем подопечного и, следовательно имеет право замещать его волю, лишь в исключительных случаях, а именно - только в публичных правоотношениях и только в целях, оправданных охраной интересов подопечного лица.

Опека и попечительство могут рассматриваться не только как форма устройства граждан, а также система правоотношений, но и как институт законодательства, т.е. система норм разной отраслевой принадлежности, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, объединенных общими задачами и принципами. Опека, попечительство и патронаж - элемент системы частного права, а именно - часть раздела о лицах.

Основными началами (принципами) института опеки и попечительства являются:

1) свободное принятие опеки, попечительства и патронажа и свободный отказ от исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей;

2) подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства;

3) обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подопечных;

4) государственную поддержку лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

Перед институтом опеки, попечительства и патронажа стоят задачи обеспечения:

1) установления опеки, попечительства и патронажа в отношении нуждающихся в этом граждан;

2) защиты прав и интересов граждан, находящихся под опекой, попечительством или патронажем;

3) минимального уровня жизни граждан, находящихся под опекой, попечительством или патронажем;