Конституция РФ как основной Закон РФ

Второй раздел Конституции  Российской Федерации «Заключительные  и переходные положения» посвящен вопросам вступления в силу Конституции Российской Федерации, действия Федеративного  договора и иных договоров между  федеральными и региональными органами государственной власти, преемственности  в деятельности Президента РФ и Правительства  РФ, соответственно избранного и сформированного  до принятия Конституции РФ, а также  особенностям действия положений Конституции  РФ в переходный период.

Сам термин «переходный  период» означал период времени  до того момента, как будет принят и вступит в силу соответствующий  федеральный закон, предусмотренный  в Конституции РФ. При этом соответственно утрачивает силу временное регулирование, содержавшееся в указах Президента Российской Федерации, принятых после  приостановления действия прежней  Конституции РСФСР.

2. РЕАЛИЗАЦИЯ И  ПОРЯДОК ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Реализация Конституции  РФ

Реализация Конституции  РФ представляет собой процесс претворения  в жизнь конституционных норм субъектами конституционного права. В  зависимости от характера конституционных  норм (дозволения, обязывания, запреты) выделяют основные формы реализации Конституции: использование, исполнение и соблюдение³.

Использование норм Конституции  РФ характеризует реализацию конституционных  норм-дозволений. Именно путем использования  заложенных в нормах Конституции  РФ правовых возможностей происходит осуществление гражданами принадлежащих  им прав и свобод. Данная форма реализации норм Конституции РФ присутствует и  в случаях осуществления органами власти тех полномочий, которые допускают  усмотрение, то есть выбор различных  вариантов решения вопроса. Так, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания могут создать  согласительную комиссию для преодоления  возникших разногласий. Данная формулировка допускает два варианта реализации конституционной нормы, когда согласительная комиссия создается либо не создается. Выбор одного из этих вариантов палатами парламента и означает использование  норм Конститу Исполнение норм Конституции  РФ происходит при реализации обязывающих  норм (обязанностей граждан, тех полномочий государственных и муниципальных  органов, которые не допускают их использования по усмотрению).

Исполнение Конституции  РФ может касаться выполнения как  обязанностей общего характера, то есть обращенных ко всем субъектам конституционного права, так и обязанностей, обращенных к конкретным субъектам конституционного права. В частности, первый вариант  реализации Конституции РФ присутствует при исполнении обязанности органов  государственной власти, органов  местного самоуправления, должностных  лиц и граждан и их объединений  соблюдать законы (ч. 2 ст. 15 Конституции  РФ). Второй вариант реализации Конституции  РФ имеет место при осуществлении  Правительством Российской Федерации  полномочий, предусмотренных в п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации, согласно которому Правительство  РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный  бюджет и обеспечивает его исполнение; предоставляет Государственной  Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Соблюдение норм Конституции  РФ имеет место при реализации норм-запретов, а также наиболее общих принципов, содержащихся в  Конституции РФ. Данная форма реализации Конституции РФ наиболее универсальна, она характеризует правомерную  деятельность всех субъектов конституционного права, не допускающих нарушения  запретов, содержащихся в Конституции  РФ, отступления от конституционных  принципов. Так, реализация Конституции  РФ в форме ее соблюдения присутствует в деятельности субъектов конституционного права, соблюдающих установленный  в ст. 19 Конституции Российской Федерации  принцип, в соответствии с которым  все равны перед законом и  судом, а также запрет на любые  формы ограничения прав и свобод граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или  религиозной принадлежности.

Принято говорить о  двух разновидностях гарантий реализации Конституции: социально-экономических  и юридических. Смысл социально  экономических гарантий состоит  в том, что действенность многих положений Конституции, относящихся  к социально-экономическим правам граждан, гарантиям федерализма  и местного самоуправления напрямую зависит от материально-финансовых ресурсов, на которые может опираться  государственная власть и местное  самоуправление. Так, при ограниченных ресурсах социально-экономические  права, закрепленные в Конституции  РФ, приобретают декларативный характер.

Особенность норм Конституции  РФ, которые носят основополагающий характер, предопределяет и особенности  механизма их реализации. Существует два уровня реализации конституционных  норм. Конституция РФ регулирует общественные отношения непосредственно, а также  путем воздействия на текущее  законодательство.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации  Конституция РФ имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Принцип прямого  действия норм Конституции означает, что все субъекты конституционного права должны непосредственно руководствоваться нормами Конституции РФ. Закрепление данного принципа в Конституции в определенной мере является реакцией на негативную практику реализации предыдущей Конституции, когда многие ее положения не применялись на практике и носили в значительной степени идеологизированный, декларативный характер.

Вместе с тем  само непосредственное действие норм Конституции РФ объективно не может  не различаться в зависимости  от особенностей конституционных норм и прежде всего от того, предполагает ли та или иная норма, чтобы ее содержание было конкретизировано федеральным  законом.

В случаях, когда в  Конституции РФ устанавливается  конкретное полномочие органа государственной  власти либо однозначно определяется право гражданина, прямое действие норм Конституции означает четкое следование правилам, установленным в данных нормах. Так, норма ч. 1 ст. 50 Конституции  Российской Федерации о том, что  «никто не может быть повторно осужден  за одно и то же преступление» самодостаточна для непосредственного применения. Аналогичным образом при осуществлении  своего полномочия вносить законопроекты  в Государственную Думу, предусмотренного п. «г» ст. 84 Конституции, Президент  Российской Федерации непосредственно  руководствуется Конституцией Российской Федерации⁴.

Рассмотрим иной вариант  прямого действия Конституции РФ. Так, норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 51 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких  родственников, круг которых определяется федеральным законом», содержит конкретную процессуальную гарантию для граждан. При составлении протоколов допроса  гражданин, выступающий в роли подозреваемого, потерпевшего, свидетеля, в соответствии с требованиями Уголовно-процессуального  кодекса Российской Федерации (УПК) дает подписку в том, что он ознакомлен с содержанием ст. 51 Конституции  Российской Федерации⁵.

В данном случае в  отношении гражданина и его супруга  ситуация полностью урегулирована  Конституцией, а круг его близких  родственников дополнительно определяется в УПК РФ. В настоящее время  УПК РФ полностью обеспечивает реализацию рассматриваемой нормы Конституции  РФ, поскольку законодателем выполнено  требование определить круг близких  родственников гражданина.

В ряде случаев нормы  Конституции РФ, устанавливающие  полномочия государственных органов, прямо предполагают необходимость  дополнительной регламентации процедуры  их реализации. Так, в соответствии с п. «в» ст. 84 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает референдум в порядке, установленном федеральным  конституционным законом. Указание в Конституции РФ на необходимость  установления федеральным конституционным  законом порядка назначения референдума  Российской Федерации означает невозможность  назначения референдума в отсутствие данного порядка, регламентированного  указанным образом. Таким образом, как указывает М.Б. Смоленский: «прямое  действие рассматриваемой нормы  Конституции обеспечивается только при наличии соответствующего федерального конституционного закона»⁶.

Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин пишут: «Реализация ряда конституционных  прав и свобод граждан предполагает принятие федеральных законов. В  то же время отсутствие данных федеральных  законов в соответствии с Конституцией РФ не может являться непреодолимым  препятствием для их реализации и  защиты в суде, иных органах власти»⁷.

Это вытекает из ст. 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы  человека и гражданина являются непосредственно  действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и  обеспечиваются правосудием. Между  тем нельзя не отметить, что на практике возникали и возникают препятствия  для непосредственной реализации некоторых  прав граждан.

Так, длительное время  в отсутствие Федерального закона от 25.07.2002 №113-ФЗ «Об альтернативной гражданской  службе» (принят в 2002 г.)⁸ гражданам чинились препятствия в осуществлении права на замену военной службы альтернативной гражданской службой, гарантированного ч. 3 ст. 59 Конституции Российской Федерации.

Обеспечение прямого  действия Конституции в равной степени  является обязанностью законодательных, исполнительных и судебных органов  государственной власти, а также  органов местного самоуправления.

Ключевая роль в  создании юридических гарантий прямого  действия Конституции РФ принадлежит  федеральным судам. Суды обеспечивают верховенство Конституции, ее непосредственное применение при разрешении конкретных дел. Судьи обязаны руководствоваться  именно Конституцией РФ в случае, если ей противоречит какой-либо иной нормативный  акт. Объем такого рода коллизий был  особенно велик непосредственно  после принятия Конституции Российской Федерации. В этой связи Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял постановление  от 31.10.1995. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении  правосудия»⁹.

В данном постановлении  было указано, что «судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового  акта, регулирующего рассматриваемые  судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять  Конституцию Российской Федерации  в качестве акта прямого действия. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно  Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при  условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности  человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции  Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный  закон, принятый после вступления в  силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации  по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации, противоречит Конституции  Российской Федерации, а федеральный  закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует».

Конституционный Суд  Российской Федерации, являясь органом  конституционного контроля, руководствуется  непосредственно Конституцией Российской Федерации. Он обеспечивает ее прямое действие прежде всего посредством  проверки конституционности федеральных  законов и иных нормативных актов  федеральных органов государственной  власти, конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов  субъектов Российской Федерации, а  также некоторых иных правовых актов. Признанные неконституционными акты или  их отдельные положения утрачивают силу.

Конституция и текущее  законодательство. Помимо прямого регулятивного  действия норм Конституции, они также  реализуются опосредованно, через  нормы текущего законодательства. В  этом плане наиболее значимая роль принадлежит федеральным конституционным  законам и федеральным законам, предусмотренным Конституцией. Помимо законов, предусмотренных Конституцией, ее положения развиваются и в  иных законах, относящихся к конституционному законодательству и иным отраслям законодательства.

Так, предусмотренное  ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации  право граждан избирать и быть избранными в органы государственной  власти и в органы местного самоуправления получило развитие в Федеральном  законе от 30.03.1999. №55-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации»¹⁰. Принятие данного закона было необходимо, чтобы ввести единые стандарты регулирования и защиты избирательных прав граждан на права на участие в референдуме на всех соответственно выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации: федеральных, региональных (то есть на уровне субъектов Российской Федерации) и местных. Данная задача была тем более актуальна, что в Конституции Российской Федерации в отличие от ранее действовавшей Конституции (Основного закона) РСФСР отсутствовала специальная глава «Избирательная система», в которой бы определялись принципы проведения выборов и референдумов.