Источники административного права

     В науке отмечалось преобладание определения  нормативного акта как акта, содержащего  нормы права . Под источниками  административного права понимались акты органов государственной власти, которые содержат нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере управления . С целью демаркации источника права, что имело своей целью объяснение отсутствия в социалистическом праве такого источника права как судебная практика, С.Л. Зивс отмечал, что «источник права есть форма выражения именно правовой нормы, и только нормы» . В связи с этим им предлагался более точный вариант термина «источник права» – «источник норм права», что подчеркивало внешнюю форму выражения правовой нормы . На этот пробел в науке – не разработанность понятия «источник права» – еще в 1964-1967 году обратил внимание А.В. Мицкевич, отмечая, что данное определение не может правильно раскрыть природу некоторых актов, не содержащих в себе как таковых норм права .

     В своей монографии «Акты высших органов  Советского государства» А.В. Мицкевич обстоятельно показал, что «определение нормативного акта как акта, содержащего нормы права, или как «формы выражения правовых норм» не отвечает на основной вопрос: служит ли правовой акт государственного органа источником (в юридическом смысле) содержащихся в нем норм или нет. Таким может быть лишь акт, в котором выражена воля компетентного органа государства об установлении правила поведения, о его изменении или отмене». Им предлагалось при определении понятия источник права исходить из функциональности категории, его назначения, цели – не столько закрепления норм права, сколько выражения воли законодателя.

     А.В. Мицкевич предложил использовать понятие  нормативного акта как акта, направленного  на установление правовых норм, на их изменение и отмену .

     Данное  определение имеет научно-практическое значение, которое в настоящее  время приобретает еще большую  актуальность в связи с появлением у судов полномочий на осуществление  нормоконтроля.

     Судебные  акты, содержащие в себе оценку законности нормативных актов, имеют юридические последствия не только в отношении сторон судебного спора, так как влекут утрату нормативным актом юридической силы, соответственно, не являются исключительно актами применения права . В то же время, руководствуясь определением источника права как документа, содержащего в себе нормы права, невозможно сделать вывод, что акты правосудия, содержащие в себе оценку нормативного акта как незаконного, влекущие утрату юридической силы данным актом, являются источниками права, так как непосредственно судебный акт не содержит в себе нормы права. Судебный акт в своей мотивировочной части содержит лишь юридическую оценку законности нормативного акта, а в резолютивной части вывод о незаконности (неконституционности) нормативного акта. Ответ на поставленный вопрос мы можем найти в предложенной А.В. Мицкевичем теории нормативного акта как акта, выражающего волю законодателя, а не только закрепляющего нормы права.

     Недостаток  определения источника права  как акта, закрепляющего нормы права, заключался в следующем. Понятие источник права определяли, основываясь на особенностях правовой нормы, соответственно, через понятие правовой нормы. Определение источника права, являющегося «результатом правотворческой деятельности государственных органов» , должно отражать характер этой деятельности, и ее конечный продукт, который выражается не только в закреплении правил поведения. «Правильное определение понятия «нормативно-правовой акт» не может отвлекаться от назначения данного акта, его юридической функции и ограничиваться только указанием на необходимость обнаружить изложение норм права в тексте данного акта». Нормативный акт как результат правотворчества должен отражать особенности не нормы права, а особенности правотворческой деятельности, которая понимается как «целенаправленная деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению или отмене общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе посредством определенной формально-юридической процедуры» . Аналогичное определение правотворчества содержится в Законе США «Об административной процедуре», которое понимается как процесс «формирования, дополнения или отмены нормы» . Таким определением нормативного правового акта, отражающим особенности не нормы права, а особенности правотворческой деятельности, предложенным в 1964 году А.В. Мицкевичем и получившим сегодня некоторое распространение, является «правовой акт, содержащий, устанавливающий, отменяющий, изменяющий нормы или изменяющий сферу их действия» .

     По  мнению В.А. Юсупова и Н.А. Волкова, «правовые акты органов советского государственного управления представляют собой волевые властные действия…, которые направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений» . Р.Ф. Васильев, указывая на то, что в такого рода определениях ничего не говорится об изменении норм, их отмене, изменении сферы действия, «в то время как все это делается именно посредством правовых актов», дает свое определение нормативного акта как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм».

     В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ дается следующее определение: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» . Более кратко сказано в ст. 2 Свердловского областного закона «О правовых актах в Свердловской области» от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ – понятие «нормативный акт» определяется как правовой акт, содержащий нормы права.

     Предлагая принципиально новое определение  источника права, А.В. Мицкевич в 1964 году не распространял и не мог  распространять данное определение на акты правосудия, что было обусловлено состоянием института судебного надзора за законностью нормативных актов. Сегодня же, в связи с приобретением судами полномочий на осуществление судебного надзора за законностью нормативных актов, границы применения определения источника права как акта, выражающего волю органов государственной власти, в том числе, на отмену нормы права, расширяются. Поэтому нужно считать обоснованным вывод В.А. Савицкого и Е.Ю. Терюковой о том, что «решения Конституционного Суда вполне подпадают даже под формальное определение нормативного правового акта», так как «решение Конституционного Суда о признании правового положения неконституционным влечет отмену этого положения, то есть правовой нормы» .

     В свете Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», а так же Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации» ответ на вопрос о юридической силе постановлений судов общей юрисдикции не является столь однозначным. Более того, правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, состоящая в том, что только постановления Конституционного Суда Российской Федерации влекут утрату нормативным актом юридической силы, что равнозначно отмене данного акта законодателем, противостоит позиция Верховного Суда Российской Федерации, выраженная как в Постановлениях Пленума, так и в практике деятельности Верховного Суда Российской Федерации. Данное противоречие неоднократно отмечалось в юридической литературе.

     Позиция Верховного Суда РФ заключалась в  том, что признание судом нормативного акта незаконным влечет признание этого  акта недействующим со дня принятия такового. Вывод суда в резолютивной части решения об удовлетворении заявления (жалобы) о признании нормативного акта недействительным по мотивам противоречия его закону означает, что оспоренный нормативный акт не порождает (не влечет) правовых последствий со дня издания и не подлежит применению, утратив юридическую силу, что так же указывалось в резолютивной части решения суда . В последствии указания Пленума Верховного Суда Российской Федерации несколько изменялись, по сути, оставаясь на той же позиции наличия полномочий судов общей юрисдикции на признание нормативных актов незаконными с момента их принятия. Изменялся лишь перечень актов, которые могут быть признаны незаконными только на будущее. Так в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации указывалось, что закон субъекта Российской Федерации признается не действующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу (п. 2). В последнем до принятия ГПК РФ Постановлении Пленума Верховного Суда РФ разъяснялось, что акты, принятые с процессуальными нарушениями (принятые при отсутствии соответствующих полномочий или не опубликованные для всеобщего сведения либо не зарегистрированные, когда опубликование или государственная регистрация являются обязательными), то такой акт признается недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания .Для отображения общей картины практики признания незаконными норм административного права, анализируя формулировки резолютивной части решений, отметим, что в 63 процентах решений можно сделать вывод о том, что суд признает нормативный акт незаконным с момента принятия последнего .

     Законодатель  на сегодняшний день не придерживается однозначной позиции. Так, из содержания ч. 5 ст. 195 АПК РФ следует, что арбитражный  суд вправе лишь отменить незаконный нормативный акт – признать его  не подлежащим применению с момента вступления в законную силу решения суда. В ч. 2 ст. 253 ГПК РФ законодатель придерживается иной позиции – суд признает нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия (аннулирует). Представляется, что необходимо различать отмену нормативного акта от его аннулирования. Необходимость существования последнего диктуется обязанностью государства в лице судебных органов по восстановлению нарушенных прав. Только аннулирование незаконного нормативного акта влечет полное восстановление нарушенных прав граждан, возможность предъявления иска к государству о возмещении материального ущерба (ст. 53 Конституции РФ), привлечение государственного служащего, подписавшего незаконный нормативный акт к дисциплинарной ответственности (ст. 7 ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

     Изложенное  приводит к выводу о необходимости  дополнения понятий «правотворческая деятельность» и «источник права» с тем, чтобы отразить особенность  правотворческой функции по аннулированию  нормативного акта. Под правотворческой деятельностью необходимо понимать целенаправленную деятельность органов государственной власти либо самого народа по установлению, изменению, отмене или аннулированию общеобязательных правил поведения (норм права) в обществе посредством определенной формально-юридической процедуры.

     Можно предложить следующее определение  акта правосудия как источника административного  права. Акт правосудия как источник административного права – это  постановление (решение), принятое судом  при осуществлении конституционного, гражданского или административного судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее незаконным и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы административного права.

     В связи с тем, что нормы права, регулирующие административно-правовые отношения, могут содержаться в нормативных актах любого уровня и любого органа государственной или муниципальной власти (не только в актах государственной администрации), источником административного права могут быть как акты правосудия о признании незаконным нормативного акта исполнительного органа, так и нормативного акта представительного органа власти. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение 

     В заключение курсовой работы сделаем  краткую характеристику основным источникам административного права.

     Законы обладают среди всех источников административного права высшими юридическими свойствами. Законы регулируют наиболее общие и в то же время самые значительные по их роли управленческие и иные, относящиеся к предмету административного права отношения, определяют направление и основное содержание работы многих органов государства на продолжительный период. Законы принимаются законодательными органами власти.

     Указы Президента Российской Федерации регулируют также важные вопросы организации  государственного управления. Со времени учреждения поста Президента принято большое число указов по всем областям государственного руководства, в том числе по регулированию отношений, входящих в предмет административного права, например, уже в 1994 году Указом Президента утверждена структура федеральных органов исполнительной власти в числе 23 министерств и 44 ведомств.

     Решения местных представительных органов (в том числе в системе местного самоуправления) по вопросам местного управления, охраны порядка и другим, определенным законодательством. Например, согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях за нарушение правил охоты, рыболовства, благоустройства, определена административная ответственность (ст.ст. 85, 111, 144). Практически такие решения действуют в каждой области и многих городах.

     Акты  управления составляют следующую, притом в численном отношении весьма значительную группу источников административного  права. Их принимают органы высшие (правительство, центральные (министерства и ведомства), главы администрации в областях, краях, городах и районах, избранные населением, также наделены этим правом Законом о краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой, областной администрации и Законом о местном самоуправлении. Акты управления нормативного характера, в соответствии с принципом Конституции (статья 55), могут приниматься в условиях правового государства, только по вопросам управления, т.е. могут распространяться на подчиненные органу предприятия и учреждения и ни в коем случае не могут затрагивать прав граждан и их обязанностей. В Конституции (статья 56) и Законе предусмотрен единственный случай, когда права и обязанности граждан могут устанавливаться органами управления. Это установление чрезвычайного положения.