Источники административного права

     С другой стороны, опасно и то, что, поскольку  установление безграничных запретов не только вредно, но и практически невозможно, создаются условия для произвольного толкования указанного принципа, перерастающего во вседозволенность. Именно поэтому он неприменим к действиям, совершаемым исполнительными органами (должностными лицами). Фактически же многое в сфере государственного управления предписывается (запрет — вариант предписания) либо разрешается.

     Конкретное  юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

     Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностного лица и т.п.).

     Если  адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответствующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить иск в суд или в арбитражный суд; направить .материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т.п. Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.

     Вместе  с тем в подобных случаях нет  свободы усмотрения, которая характерна для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определенные обязанности, для реализации которых ему даны определенные полномочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклониться от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нормой.

     Эта инициатива проявляется в границах дозволенного. Например, для милиции такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной «Права милиции» (32 позиции). Каждое из этих прав (полномочий) есть не что иное, как разрешенная возможность использования административно-принудительных средств. В этом — дозволительный смысл данного вида административно-правовых норм;

     в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти так называемых экономических рычагов (методов) управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, применении льготного кредитования и т.п.;

     г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.

     Так, Правительство Российской Федерации  утвердило 1 февраля 1995 года Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи¹ , адресованные сельскохозяйственным коммерческим организациям) предприятиям. Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства разрабатывает рекомендации по вопросам, отнесенным к его компетенции² . Адресуются они в значительной степени именно предпринимателям и их объединениям.

     Практика  государственно-управленческой деятельности знает, однако, случаи, когда рекомендации содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным предприятиям и объединениям. Например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг» органам исполнительной власти субъектов федерации рекомендуется оказывать необходимое содействие территориальным органам по стандартизации, метрологии и сертификации в осуществлении ими государственного контроля и надзора (п. 5)

     Такого  рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а  дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач. По своей сути близки к содержанию административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов авторитарности.

     В некоторых случаях рекомендации фактически приобретают юридически-обязательную силу. Например, Государственная налоговая служба Российской Федерации б октября 1993 года утвердила «Рекомендации по применению государственными налоговыми инспекциями санкций за нарушения налогового законодательства. По существу, содержание этого документа сводится не к рекомендациям, носящим характер советов, а к изложению прямых предписаний, вытекающих из общих требований налогового законодательства я сопровождаемых комментариями. Налицо типичная инструкция по применению санкций, являющаяся одним из конкретных видов административно-правовых актов.

     Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

     а) организацию и деятельность механизма  исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственною управления;

     б) административно-правовой статус государственных  служащих — работников управленческого аппарата;

     в) ключевые вопросы организации и  деятельности и государственных  предприятий и учреждений;

     г) административно-правовой статус общественных объединений;

     д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;

     е) административно-правовой статус граждан,

     С учетом федеративного устройства России административно правовые нормы по своему масштабу подразделяются на общефедеральные, а также устанавливаемые субъектами федерации (республиканские, территориальные или региональные и т.п.). По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общи ми, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В последнем случае их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений. 

     Глава 2. Система источников административного  права

     2.1 Нормы административного  права  

     Норма административного права выражает сущность регулируемого ею общественного  отношения, является «кирпичиком» конкретного административно-правового нормативного акта(Закона, Указа Президента, постановления Правительства и др.)

     Административно-правовая правило есть установленное или  санкционированное государством (Федеральным  Собранием Российской Федерации, органом исполнительной власти) принцип поведения с целью регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти (государственного управления).

     Нормы административного права определяют границы должного, допускаемого или  рекомендуемого поведения людей, деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной начальство. Нормы устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, порядок осуществления управленческой (организационно-управленческой) деятельности, определяют права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации. Значительное позиция занимают нормы об ответственности (административной, дисциплинарной и материальной).

     Существуют  различные виды административно-правовых норм. Основаниями их деления на ожидание являются: содержание, форма  выражения установленных правил; положение участников правоотношения; режим реализации прав и обязанностей участников правоотношений; порядок действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

     По  содержанию административно-правовые порядок группируются в правовые институты, т.е. совокупности определённых правовых норма, родственных по содержанию регулируемых ими правоотношений.

     Административно-правовые норма подразделяются для группы (виды) норм:

     • закрепляющие права и обязанности  граждан и их объединений в  сфере исполнительной власти;

     • определяющие порядок образования, задачи, функции, структуру и компетенцию органов исполнительной начальство;

     • определяющие основные положения об организации и правовом положении  предприятий, учреждений и организаций;

     • определяющие формы и методы осуществления  исполнительной власти;

     • закрепляющие основные положения о  государственной службе;

     • регулирующие способы обеспечения  законности в сфере исполнительной власти; устанавливающие порука за различные правонарушения, не являющиеся преступлениями;

     • определяющие основные положения по управлению хозяйственной, социально-культурной и административно—политической сферами и межотраслевому управлению. 

2. Акты  правосудия как источники  административного  права 

     Из  анализа действующего законодательства следует, что суды как конституционной, так и общей юрисдикции обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных актов. Суд дает нормативному акту юридическую оценку, которая заключается в том, что оспоренный нормативный акт является незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц. Возникает вопрос о юридической природе принимаемых судом постановлений, содержащих оценку законности нормативного акта, поскольку такого рода акты правосудия оказывают влияние не только на правовой статус сторон рассмотренного дела. Являются ли акты правосудия источниками административного права в частности и права в целом и с какого момента незаконный нормативный акт признается не порождающим правовые последствия? Представляется, что ответ на поставленные вопросы кроется в объеме понятия «правотворчество» и «источник права».

     Понятие источник права является классическим наряду с понятиями предмет и  метод правового регулирования, отрасль права. Тем не менее, «крупных работ, специально посвященных источникам права, почти нет. У нас в советские годы была опубликована интересная монография С.Л. Зивса . Это была докторская диссертация автора. Она и поныне остается в российском правоведении в гордом одиночестве» . Что касается вопроса источников административного права, то отмечается, что данный институт практически не разработан и «кроме статьи Г.И. Петрова, опубликованной еще в 1958 г., мы фактически не имеем теоретических работ по данной теме (см.: Петров Г.И. Источники советского административного права. – Правоведение, 1958, № 4, с. 34-45)» .

     Существующая  же в юридической литературе дискуссия  продолжительное время велась по вопросу, в каком смысле необходимо употреблять термин «источник права». Как сделал вывод А.Ф. Шабанов, «при рассмотрении и использовании понятия  «источник права» авторы в одних случаях говорят о силе, которая создает право, и называют ее источником права в материальном смысле; в других случаях имеют в виду форму, благодаря которой правовая норма приобретает общеобязательный характер, и называют ее источником права в формальном смысле».

     Что касается понятия источника права  в формальном смысле, то дискуссии  в основном велись по вопросу применять  ли в данном случае термин «источник  права» или «форма права» .

     За  спором определению «источник права» не уделялось достаточно внимания и, как следствие, между понятиями «источник права» и «нормативный акт» ставился знак тождества, им давалось единое определение, которое, более того, не отражало весь спектр правотворческой деятельности и, соответственно, не давало четкого разграничения нормативных актов от ненормативных.