Акты прокурорского реагирования

Представление прокурора. Представление как акт прокурорского  реагирования на выявленные правонарушения предусмотрено ст. 24 Закона о прокуратуре. Это одно из наиболее широко применяемых прокурором актов в целях устранения как самих правонарушений, так и причин и условий, способствовавших их совершению. Представление составляется в письменном виде. В нем указываются наименование прокуратуры и должностное положение прокурора или его заместителя, вносящего представление, наименование государственного органа, организации, учреждения или должностного лица, которым адресуется представление, описание выявленного нарушения или нарушений закона, основные причины и условия, способствовавшие этим правонарушениям, предложения

прокурора о мероприятиях, необходимых для устранения правонарушения, и способствовавших его совершению причин и условий, указание на обязательность рассмотрения представления и уведомления  прокурора в письменной форме  о принятых мерах по устранению правонарушения, способствовавших его совершению причин и условий. Представление подписывается  вносящими его прокурором или заместителем прокурора.

В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление  вносится для устранения нарушений  закона. Под нарушениями закона в  данном случае следует понимать как  единичные факты правонарушения в виде неисполнения или ненадлежащего  исполнения требований закона или Конституции  РФ, так и неоднократные однородные обобщенные факты правонарушений, имевших  место, например, в районе, городе или  нескольких регионах субъекта РФ. Под  нарушениями закона в данном случае следует понимать и неоднократные  факты издания не соответствующих  закону однородных правовых актов. Так, прокурор района может обобщить факты неоднократного издания актов местными органами самоуправления об отводе земель под данное строительство на территориях, где такой отвод земель запрещен (водоохранная зона, не подлежащие вырубке леса и т.п.), и внести в целях устранения и предупреждения подобных правонарушений представление в орган законодательной или исполнительной власти субъекта РФ.

Возможность внесения такого представления не исключается  и в тех случаях, когда выявленные незаконные акты были уже опротестованы  прокурором. В представлении может  быть поставлен вопрос не только об устранении выявленных нарушений закона, но и об их предупреждении. С этой целью в представлении должны быть указаны причины, породившие правонарушение, и условия, которые способствовали совершению этих правонарушений, их распространенности. Для этого прокурору необходимо хорошо знать социальные, экономические, политические отношения, в которых  совершаются правонарушения, законодательство, регулирующее тот или иной вид  общественных отношений, недостатки этого  законодательства, практики его применения, деятельности контрольных и правоохранительных органов, которые зачастую способствуют совершению различных видов правонарушений. Если прокурор не обладает достаточными знаниями в той или иной сфере  общественных отношений, он должен обратиться к специалистам с просьбой о помощи в выяснении тех или иных причин и условий, которые способствовали конкретным правонарушениям.

В представлении  указываются не только совершенные  правонарушения, их причины и способствовавшие их совершению условия, но и предложения  прокурора о мерах и мероприятиях, осуществление которых необходимо для устранения названных причин и условий. Теория и практика прокурорского  надзора свидетельствует

о том, что эффективность  прокурорского надзора в целом  и полнота и своевременность  устранения причин и способствовавших правонарушениям условий прямо  зависят от того, насколько конкретны предложенные прокурором для предупреждения правонарушений мероприятия.

Для решения этого  вопроса прокурор также может  и должен обращаться за консультацией  к специалистам отдельных отраслей знаний в области экономики, управления, финансов, экологии, контроля и т.п.

При разработке и  внесении в представление конкретных предложений об устранении причин и  условий, способствовавших правонарушениям, прокурор не должен подменять орган  управления, контроля, вмешиваться  в оперативно-хозяйственную деятельность. Поэтому в представлении должен строго соблюдаться "баланс" возможного и необходимого для предупреждения правонарушений. Это имеет особую важность потому, что представление  прокурора является процессуальным актом, юридические и должностные  лица, которым оно внесено, обязаны  выполнять требования прокурора  и сообщать ему о принятых мерах. Эта правовая обязанность должностных  лиц является важной гарантией выполнения требований прокурора, а следовательно, и эффективности его надзорной деятельности, укрепления законности.

Эффективность представления  как правового акта прокурорского  надзора в значительной степени  зависит от правильного определения  адресата его внесения. Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре представление  вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить выявленные правонарушения, причины и условия, им способствующие. Ими могут быть как сами правонарушители, так и их вышестоящие органы или должностные лица, имеющие полномочия по наложению дисциплинарных и материальных взысканий на правонарушителей, по отмене незаконных правовых актов, на проведение мероприятий экономического, управленческого, кадрового и иного характера, необходимых для предупреждения подобных правонарушений. Выбор конкретного адресата внесения представления каждый раз зависит от содержания конкретного правонарушения или вида нескольких правонарушений, степени их общественной опасности, содержания конкретных причин и условий. В практике нередко бывает, что причины и условия, способствовавшие правонарушению, не только многочисленны, но и разнообразны по содержанию. Поэтому их устранение входит в полномочия различных органов и должностных лиц, имеющих различную компетенцию: В таких случаях для успешного устранения правонарушения, его причин и условий прокурор вносит несколько представлений различным органам и должностным лицам. Прокурор может участвовать в рассмотрении своего представления в коллегиальных органах. В этом случае он должен быть уведомлен о дне заседания.

Согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление  прокурора должно быть рассмотрено  безотлагательно. Это означает, что  органы или должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть  его в ближайшее возможное  время (в первый рабочий день после  выходных или праздников, на первом заседании совета директоров, коллегии или иного руководящего органа).

Учитывая, что для  устранения правонарушения, а особенно его причин и условий совершения, может понадобиться более продолжительное  время, что это бывает связано с необходимостью осуществления различного рода организационно-управленческих и административно-хозяйственных мероприятий, в том же п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре предусмотрен месячный срок со дня поступления представления для принятия конкретных мер по устранению правонарушения, его причин и способствовавших его совершению условий. В этот же срок прокурор должен быть уведомлен в письменном виде о принятых мерах.

Последнее требование закона существенно способствует контролю за рассмотрением представления и выполнением его требований.

Каждое внесенное  представление регистрируется в  соответствующем наряде (компьютерной базе данных) прокуратуры, где указывается, когда и кому было внесено представление, в связи с чем и о чем оно (копия представления должна храниться в прокуратуре). Такой учет позволяет проконтролировать, во-первых, своевременность рассмотрения представления и уведомления о принятых мерах по выполнению изложенных в нем предложений прокурора и, во-вторых, полноту выполнения требований прокурора, а следовательно, устранение правонарушения, причин и условий, способствовавших его совершению. В связи с этим следует отметить, что чем конкретнее в представлении будут указаны меры, необходимые для устранения правонарушения и предупреждения подобных правонарушений, тем легче проверить их выполнение по сообщениям лиц, которым оно было внесено, и наоборот, если представление содержит лишь общее указание о необходимости устранения правонарушений и их предупреждении, то и уведомление может содержать лишь указание на то, что "меры приняты". После получения уведомления от соответствующих органов или должностных лиц о том, что правонарушение устранено с указанием, что конкретно было сделано для его устранения и предупреждения, прокурор анализирует полученные материалы. Если они его удовлетворяют, то в соответствующем наряде (компьютерной базе данных) делается запись о получении этих материалов, и рассмотрение внесенного представления снимается с контроля. Если ответ органа или должностного лица о результатах рассмотрения представления не удовлетворяет прокурора, то он может дополнительно уточнить свои предложения и потребовать их исполнения или провести проверку исполнения требований ст. 24 Закона о прокуратуре.

Постановление прокурора. Постановление прокурора как  акт прокурорского реагирования предусмотрено ст. 25 Закона о прокуратуре. В соответствии с этим законом  прокурор может вынести два вида постановлений: а) о возбуждении  уголовного дела; б) о возбуждении  производства об административном правонарушении.

Общим, обязательным требованием, предъявляемым законом  к этим постановлениям, является их мотивированность. Это означает, что при вынесении постановлений прокурор должен быть убежден в наличии в выявленном правонарушении либо признаков преступления, либо признаков административного правонарушения. Эта убежденность должна быть отражена в мотивированности постановлений.

Постановление о  возбуждении уголовного дела. Постановление  о возбуждении уголовного дела выносится  в соответствии и в порядке, предусмотренном  ст. 112 УПК РСФСР. Для его вынесения  необходимы поводы и основания, предусмотренные  уголовно-процессуальным законодательством. В процессе осуществления надзора  за исполнением законов и законностью  издаваемых правовых актов прокурор выявляет правонарушения различного характера, различающиеся по форме, содержанию, степени общественной опасности. Постановление  о возбуждении уголовного дела выносится  в тех случаях, когда в выявленном правонарушении имеются признаки преступления, то есть высокая степень общественной опасности, виновность, противоправность и наказуемость (ст. 14 УК РФ). Установив  эти признаки, прокурор выносит постановление, в котором указывает время, место, кем оно составлено, повод и  основание к возбуждению уголовного дела, статью уголовного закона, по признакам  которого оно возбуждается, а также  дальнейшее направление дела. В этом случае прокурор решает вопрос, направить  ли постановление для дальнейшего  производства расследования дела следователю  или органу дознания. В исключительных случаях прокурор может принять дело к своему производству.

Дальнейшие действия прокурора в связи с вынесением постановления о возбуждении  уголовного дела выходят за пределы  надзора за исполнением законов  и законностью правовых актов.

Постановление о  возбуждении производства об административном правонарушении. Прокурор, как известно, не имеет полномочий по привлечению  и наказанию должностных лиц  или граждан, совершивших правонарушение. Поэтому, выявив в процессе осуществления  надзора нарушение закона, имеющее  признаки административного правонарушения, он только выносит постановление  о возбуждении соответствующего производства. В постановлении, как  и в вышерассмотренном случае, в соответствии со ст. 235 Кодекса  РСФСР об административных правонарушениях  указываются дата

и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество составившего постановление прокурора, сведения о личности нарушителя, место, время  совершения и существо административного  правонарушения, нормативный акт, предусматривающий  ответственность за данное правонарушение.

Постановление подписывается  прокурором и лицом, совершившим  административное правонарушение. К  постановлению могут быть приложены  материалы, полученные в процессе осуществления  надзора и свидетельствующие  как о факте правонарушения, так  и о виновности лица, его совершившего.

После этого постановление  и приложенные к нему материалы  направляются на рассмотрение уполномоченному  на то Кодексом РСФСР об административных правонарушениях органу или должностному лицу. Уполномоченные на рассмотрение постановления прокурора органы или должностные лица рассматривают  его в установленный законом  срок и о результатах рассмотрения сообщают прокурору в письменном виде.

Прокурор, согласно ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, может принять  участие в рассмотрении дела об административном правонарушении.

В прокуратуре ведутся  учет и контроль за своевременностью рассмотрения постановлений прокурора и надзор за законностью принятых по результатам его рассмотрения решений. С этой целью регистрируется каждое направленное постановление с указанием, когда и кому было направлено, а также сообщения органов или должностных лиц о результатах его рассмотрения.

Помимо оснований, предусмотренных ст. 25 Закона о прокуратуре, прокурор может вынести постановление  об освобождении лиц; незаконно подвергнутых административному задержанию на основании  решений несудебных органов. Такое  постановление выносится на основании  п. 3 ст. 22 вышеназванного закона. При  осуществлении надзора за исполнением  законов органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурор выявляет факты  незаконного административного  задержания лиц органами и должностными лицами, имеющими соответствующую административно-исполнительскую  компетенцию (органы внутренних дел, органы пограничной службы, органы военизированной  охраны, органы внутренних войск МВД  РФ и др.). В этих случаях прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое  подлежит незамедлительному исполнению.

В связи с выявлением правонарушений в процессе осуществления  надзора за исполнением законов  и законностью правовых актов  прокурор в целях их устранения и  предупреждения может выносить помимо рассмотренных и иные акты прокурорского  реагирования, а именно требования, с которыми он может обратиться в  суд общей юрисдикции или арбитражный  суд о признании выявленных незаконных актов недействительными (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре), а также предъявлять иски в судебные органы для возмещения причиненного правонарушением ущерба или защиты нарушенных законных прав физических или юридических лиц. Требования, предъявляемые к этим актам, порядок их внесения будут рассмотрены в следующих разделах учебника об участии прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел.