Акты прокурорского реагирования

Акты  прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона, информацию о несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ. Путем их применения прокурор реализует такие полномочия, как опротестовывание противоречащих закону правовых актов, устранение нарушений закона, принятие мер к привлечению виновных к уголовной или административной ответственности путем возбуждения уголовных дел или производства об административном правонарушении, Предупреждение нарушений закона.

Будучи предусмотренными в Законе, акты прокурорского реагирования имеют процессуальный характер. Они  составляются по определенной форме, вносятся в определенные адресаты. Закон определяет порядок внесения и рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокурора  и лиц, рассматривающих эти акты. Ряд общих требований, предъявляемых  к актам прокурорского реагирования, определяется приказом Генерального прокурора  РФ № 30 от 22 мая 1996 г. Так, в соответствии с п. 12 данного приказа в актах прокурорского реагирования должны быть изложены сущность правонарушения, его негативные последствия, причины и условия, способствовавшие его совершению. В конкретных актах прокурорского реагирования в зависимости от характера правонарушения должен ставиться вопрос об устранении как самого правонарушения, так и способствовавших ему причин и условий, об ответственности виновных лиц. При составлении и внесении таких актов реагирования, как протест и представление, прокурор каждый раз решает вопрос о необходимости своего участия в их рассмотрении.

Особое внимание в названном приказе Генерального прокурора РФ обращается на контроль за рассмотрением внесения актов прокурорского реагирования и фактическим выполнением указанных в них требований. С этой целью в прокуратуре ведутся специальные журналы или карточки, в которых указывается, какой акт прокурорского реагирования, по какому поводу, кому и когда был направлен. Там же излагается краткое содержание требований прокурора, делается отметка о получении информации о рассмотрении актов прокурорского реагирования и результатах их рассмотрения.

В последние годы для ведения такого учета стала  широко применяться компьютерная техника. При выявлении с помощью такого учета фактов нарушения сроков или  иных требований Закона о прокуратуре  в этой части прокурор делает дополнительные запросы, а в необходимых случаях - проверки исполнения требований актов  прокурорского реагирования.

Протест прокурора. Это самый распространенный вид прокурорского реагирования. Он вносится на противоречащий (не соответствующий) закону правовой акт, органов, организаций и должностных лиц, указанных в п. 1 ст. 21 Закона "О прокуратуре РФ". Ввиду их исключительно большой численности и реализации возложенных на них организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций через издаваемые еще более многочисленные правовые акты органами прокуратуры ежегодно выявляются сотни тысяч незаконных актов. Их численность в значительной мере определяется сложностью переживаемого страной переходного периода с присущими ему недостатками законодательства, правовым нигилизмом должностных лиц, резким ослаблением ведомственного и вневедомственного контроля. Все это определяет деятельность прокуроров по опротестовыванию незаконных актов как чрезвычайно важное средство укрепления в стране законности, обеспечения ее единства.

Протест вносится от имени прокурора или его заместителя, действующих в пределах своей  компетенции. Это означает, что подписывает протест прокурор или его заместитель соответствующего района, города, субъекта РФ или приравненные к ним прокуроры или, наконец, Генеральный прокурор РФ, или его заместитель, хотя готовить протест могут другие прокурорские работники (помощники прокурора района, прокуроры отделов прокуратур субъектов РФ и т.д.). В соответствии со своей компетенцией районный прокурор (заместитель) и приравненные к нему прокуроры приносят протест на незаконный акт, изданный органом местного самоуправления, должностными лицами этих органов и районных (городских) органов контроля, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Прокуроры (заместители) субъектов РФ и приравненные им прокуроры приносят протесты на незаконные правовые акты, изданные соответствующими законодательными или исполнительными органами власти субъектов РФ и их должностными лицами. Генеральный прокурор РФ и его заместители приносят протесты на незаконные акты федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти и их должностными лицами.

Протест как официальный  акт прокурорского реагирования должен иметь определенную единообразную  форму. Его содержание излагается на бланке соответствующей прокуратуры. В нем указывается полное наименование органа, организации или должностного лица, издавших незаконный акт, с указанием  фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения, даты принесения протеста, должностного положения с указанием классного  чина, фамилии, имени, отчества прокурора; принесшего протест, который он лично  и подписывает. В описательной части  протеста указывается, кем, когда и  какой акт был принят, в чем  состоит его противоречие или  несоответствие закону и какому именно. Далее излагаются требования о полной или частичной отмене опротестованного акта. Могут также излагаться требования относительно устранения причиненного изданием незаконного акта вреда. В  заключительной части протеста указывается  об установленной Законом о прокуратуре обязанности рассмотрения протеста и уведомлении прокурора о результатах его рассмотрения. В этой же части протеста в случае необходимости указывается на желание прокурора присутствовать при рассмотрении протеста и об уведомлении его о дне рассмотрения протеста. Протест, как уже отмечалось, подписывается прокурором или его заместителем.

Согласно п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре протест  приносится на противоречащий закону правовой акт. Это означает, что содержание изданного правового акта полностью  или частично вступает в противоречие с требованиями конкретных норм Конституции  РФ, конституций и уставов субъектов  РФ, федеральных законов и законов  субъектов РФ. Такое противоречие состоит в наделении правовым актом юридических или физических лиц правами или обязанностями, запрещенными для данных лиц соответствующим  законом, либо, наоборот, лишении определенных прав или полномочий, которые законом  разрешены. Такое противоречие как форма взаимоисключающих отношений может выражаться в более мягкой форме данной философской категории, а именно в несоответствии содержания правового акта полностью или частично требованиям закона. Применение этого термина, на наш взгляд, вполне уместно, тем более, что он закреплен в абз. 2 п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. На практике же наиболее часто употребляются термины "законность правового акта", "законность издаваемых актов", надзор за "законностью издаваемых актов". Эти термины не соответствуют буквальному тексту ст. 23 Закона о прокуратуре, но с учетом предыдущих замечаний их использование, на наш взгляд, вполне допустимо.

Пункт 1 ст. 23 Закона о прокуратуре определяет адресат  принесения протеста. В нем указано, что протест может быть принесен в орган или должностному лицу, которые издали противоречащий закону акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему лицу, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Наиболее часто  протесты на противоречащие закону акты приносятся в первый из предусмотренных  законом адресатов - в орган или  должностному лицу, которые издали опротестованный акт. Это естественно, так как принесение протеста этим органам или должностным лицам - самый простой и короткий путь решения вопроса. Тот, кто издал  акт, тот может и отменить его  или изменить. Однако для этого  необходимо, чтобы орган или должностное  лицо согласились с требованием  прокурора, осознали свою ошибку или  неправоту и были готовы исправить  их. Такое, к сожалению, бывает далеко не всегда, особенно в настоящих  условиях широкого распространения  неуважительного отношения к  закону, низкой правовой культуры должностных  лиц и безнаказанности за правонарушения. В этих условиях противоречащие закону акты издаются зачастую не в силу незнания законов, а в силу нежелания считаться  с их требованиями. В связи с  этим Прокурор, определяя адресат  принесения протеста, обычно предварительно выясняет отношение издавших незаконный акт к допущенному правонарушению и протесту прокурора, их готовность отменить его. В связи с этим нередки  случаи, когда соответствующие органы и должностные лица, узнав от прокурора  о допущенном ими правонарушении, не дожидаясь поступления протеста, отменяют или изменяют незаконный акт, особенно если его издание было порождено  незнанием требований закона.

Если орган представительной или исполнительной власти или их должностные лица не согласились  с доводами и требованиями прокурора  и отклонили протест, то прокурор может принести его в их вышестоящий  орган или вышестоящему должностному лицу. Главное при выборе адресата принесения протеста - это выяснение  компетенции соответствующих органов  и должностных лиц. В их компетенцию  должно входить право отмены решений, распоряжений и иных актов подчиненных  или подведомственных им органов  и должностных лиц. Этот путь отмены противоречащих закону правовых актов  более сложен. Кроме того, что  прокурору в этих случаях приходится действовать через вышестоящего прокурора, он вынужден учитывать ведомственную  заинтересованность вышестоящих органов  и должностных лиц, так называемую "честь мундира", а иногда и  личную заинтересованность руководства  правонарушителей.

В связи с этим на практике прокуроры в таких  случаях зачастую сразу используют третий из числа указанных в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре адресат  для отмены незаконного акта. Им является суд общей юрисдикции или  арбитражный суд. Закон не определяет приоритетности адресатов обращения  прокурора с требованиями об отмене незаконного акта. Однако было бы нелогичным, не выяснив реальной возможности  в наиболее простом установленном  законом порядке опротестовать  и добиться отмены незаконного акта, сразу обращаться в вышестоящий  орган или к вышестоящему должностному лицу или в суд. В суд прокурор обращается так же, как и в рассмотренном  выше случае - тогда, когда реализация его полномочия по опротестовыванию незаконного акта через органы или должностных лиц, издавших такой акт, или их вышестоящие органы или должностных лиц оказалась либо невозможной, либо крайне затруднительной.

При обращении в  суд с требованием о признании  противоречащих закону актов недействительными  прокурор должен руководствоваться, согласно п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре, процессуальным законодательством Российской Федерации, а в этом законодательстве такой  формы реагирования прокурора на противоречащие закону акты, изданные органами, организациями, учреждениями и их должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, как протест не предусмотрено. Поэтому прокурор в таких случаях обращается в суд с заявлением, в котором обосновывает незаконность принятого акта и просит признать его недействительным. Заявление о признании противоречащего закону акта недействительным подается прокурором в соответствии с процессуальным законодательством, определяющим подведомственность и подсудность, то есть в зависимости от характера нарушенных изданием незаконного акта прав физических лиц и их статуса.

Порядок рассмотрения таких заявлений прокурора также  регулируется процессуальным законодательством.

Порядок рассмотрения протеста прокурора регулируется п. 2, 3, 4 ст. 23 Закона о прокуратуре. В  соответствии с их требованиями протест  подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления. Это  требование обращено к перечисленным  в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре  органам, организациям, учреждениям  исполнительной власти и их должностным  лицам. В случае принесения протеста на противоречащие

закону акты в  представительные (законодательные), органы или в органы местного самоуправления протест должен быть рассмотрен на ближайшем с момента поступления  протеста заседании.

При исключительных обстоятельствах, когда принятие противоречащего  закону акта может повлечь тяжкие последствия в виде причинения значительного  ущерба или вреда интересам общества или значительному числу граждан, прокурор вправе установить сокращенный  срок рассмотрения протеста. Но и в  этих случаях он должен учитывать  реальную возможность соответствующих  органов, организаций или их должностных  лиц рассмотреть протест в предложенный срок.

При принесении протеста в коллегиальный орган прокурор может принять участие в его  рассмотрении. В этих случаях прокурор уже в устной форме обосновывает незаконность принятого акта, разъясняет участвующим в рассмотрении протеста, каким законам противоречит принятый ими акт, общественные последствия  его принятия, приводит дополнительные доводы необходимости его полной или частичной отмены, указывает  формы и способы устранения причиненного вреда.

Пункт 4 ст. 23 Закона о прокуратуре предоставляет  право прокурору отзывать свой протест  до начала его рассмотрения. В практике такие случаи бывают нечасто. Обычно они связаны с отменой незаконного  акта до рассмотрения протеста, изменением законодательства.

Согласно п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре органы или  должностные лица о результатах  рассмотрения протеста обязаны незамедлительно  сообщить прокурору в письменной форме. Важно подчеркнуть требование закона о незамедлительности и письменной форме такого сообщения. Эти требования являются важной гарантией своевременности  и реальности исполнения требований прокурора, так как к такому сообщению  должна быть приложена копия приказа  об отмене или изменении незаконного  опротестованного акта. Эта обязанность  обеспечивает также действенный  контроль за выполнением требования прокурора.