Суверенитет в Российской Федерации

2.2. Государственный суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации: проблемы соотношения

Учитывая сложную федеративную природу РФ, ее участие в приграничных территориальных спорах, а также неутихающие научные дискуссии по поводу модификации содержания понятия суверенитета, обращение к вопросу соотношения территориальной целостности и государственного суверенитета представляется вполне своевременным.

Согласно ч. 1 ст. 4 Конституции РФ суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, а в соответствии с ч. 3 этой же статьи Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Таким образом, Конституция РФ нормативно закрепила взаимосвязь и взаимозависимость суверенитета и территориальной целостности РФ, поместив их в рамки одной статьи.

Попробуем выяснить, в каких же точках данные «прямые» пересекаются.

Для начала необходимо определиться с понятиями «государственного суверенитета» и «территориальной целостности».

Следует отметить, что в российском законодательстве отсутствуют единые нормативные определения государственного суверенитета и территориальной целостности, а доктрина российского конституционного права изобилует различными точками зрения на этот счет.

Внимание проблемам территориальной  целостности уделяли в своих  работах О.Е. Кутафин, Б.С. Эбзеев, Н.А. Умнова, С.Н. Бабурин, Р.М. Кочкаров, А.С. Пиголкин и др.

Территориальная целостность определяется ими как «принцип, гарантирующий территориальное верховенство государства от посягательств извне»²⁵, или как «незыблемость границ государства и целостность общества, живущего на территории этого государства»²⁶, или как «сохранение суверенитета государства над имеющейся у него территорией»²⁷, или как один из основных элементов безопасности государства²⁸.

Что касается государственного суверенитета, то советские юристы-международники (И.Д. Левин, Г.И. Тункин, Н.А. Ушаков) в основном сходились во мнении, что государственный суверенитет - это присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях.

Такие ученые, как Н.А. Ушаков, Б.М. Клименко, С.В. Черниченко, Е.Т. Усенко, С.Н. Бабурин и ряд других, в своих работах вместо термина «внутренний суверенитет» используют термин «территориальное верховенство государства», под которым понимают «территориальный суверенитет», «высшую власть по отношению ко всем лицам и организациям, находящимся в пределах его территории, исключающей деятельность публичной власти другого государства»²⁹, или «осуществление государством суверенной власти над всеми лицами и организациями в пределах своей территории (imperium) и верховном публично-правовом владении этой территорией (dominium)», или «компетенцию государства в отношении его территории»³⁰.

Представляется, что использование  термина «внутренний суверенитет» точнее указывает на содержательную сторону понятия «государственный суверенитет», т.е. на его внутренний и внешний аспекты. Что же касается смыслового значения, то в использовании понятий «внутренний суверенитет» и «территориальное верховенство» принципиальной разницы нет.

Итак, взяв за основу определение территориальной целостности РФ как сохранение суверенитета РФ над всей ее территорией, не допускающее какое бы то ни было внешнее или внутреннее вооруженное или невооруженное вмешательство, можно сделать вывод о том, что государственный суверенитет РФ является одной из основных гарантий территориальной целостности Российского государства.

В подтверждение этому  Б.С. Эбзеев, говоря о внутригосударственном  аспекте территориальной целостности  РФ, выделяет помимо прочего обязанность  органов государственной власти по принятию необходимых мер для охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности³¹.

Взаимосвязь территориальной  целостности и государственного суверенитета отмечают и другие ученые, но за обтекаемостью общих фраз уяснить характер такой взаимосвязи достаточно трудно. Например, Н.А. Умнова полагает, что принцип территориальной целостности является, в свою очередь, элементом государственного суверенитета³². А Л.Ю. Черняк, рассматривая суверенитет государства в широком смысле этого слова как особым образом организованное общество и «правовой символ» существования государства, отмечает, что «в этом случае суверенитет преподносится в аспекте территориальной целостности и политической независимости страны»³³.

Безусловно, государственный  суверенитет РФ (в своем внутреннем аспекте как территориальное  верховенство) ограничен пределами  территории РФ, а территориальная  целостность РФ предполагает сохранение суверенитета над всей ее территорией. Но следует ли из этого, что не только государственный суверенитет является гарантией сохранения территориальной целостности РФ, но и от обеспечения территориальной целостности Российского государства зависит возможность в полной мере осуществлять суверенную власть в пределах всей территории РФ? Иными словами, являются ли государственный суверенитет РФ и ее территориальная целостность взаимными гарантиями друг друга? Ответ на этот вопрос лежит в плоскости теоретического и практического осмысления сущности и природы данных правовых категорий, а также возможности их изменения (ограничения или расширения).

Следует согласиться с  Л.Ю. Черняк в том, что государственный  суверенитет является исключительно  юридической (формальной) категорией, не зависящей ни от объема государственной власти, ни от формы государства. По ее мнению, сущность суверенитета остается неизменной, поскольку ее модификация напрямую связана с трансформацией государства. До тех пор пока государство является универсальной формой объединения, с одной стороны, и единственной политико-территориальной организацией властвования, способной принимать решения, носящие универсальный характер, - с другой, суверенитет, как его неотъемлемое свойство остается абсолютной категорией, указывающей на верховный характер государства внутри страны и независимый характер на международной арене³⁴.

Таким образом, учитывая неизменную сущность государственного суверенитета, в случае нарушения  территориальной целостности РФ изменениям подвергнется не сам государственный суверенитет, а юрисдикция РФ.

Соотношение территориального верховенства государства и его юрисдикции несколько десятилетий назад  анализировал видный ученый профессор  Б.М. Клименко. Суть его позиции заключается  в том, что верховенство государства  как высшая власть в пределах его территории включает в себя юрисдикцию этого государства, т.е. «права его судебных и административных органов в соответствии со своей компетенцией разрешать все дела на данной территории», однако «понятие территориального верховенства гораздо шире понятия юрисдикции, поскольку оно выражает всю полноту государственной власти во всех ее конституционных формах, и, кроме того, в то время, как полная и исключительная власть государства ограничена пределами его территории, юрисдикция государства распространяется за его пределы»³⁵.

Территориальное верховенство РФ не исключает в ряде случаев определенных изъятий из ее юрисдикции (например, в отношении дипломатических  представителей и других лиц, пользующихся международной защитой). Кроме того, юрисдикция РФ может быть ограничена в случае нарушения территориальной неприкосновенности РФ, но только если при этом не нарушается ее территориальная целостность. Если же происходит нарушение территориальной целостности (например, вследствие уступки части территории, как это имело место при делимитации российско-китайской границы), то в данном случае следует говорить о прекращении территориального верховенства РФ над своей прежней территорией. Но в обоих случаях РФ не теряет свойства суверенного государства, ее суверенитет как качественная характеристика не ограничивается и не изменяется, изменяются лишь территориальные границы суверенитета РФ. Поэтому территориальная целостность также служит необходимой гарантией государственного суверенитета РФ.

Учитывая примеры ограничения юрисдикции государств, А.Р. Каюмова приходит к выводу, что если воспринимать ее как часть суверенитета, то возможно говорить и об ограничении суверенитета как такового³⁶. Несмотря на определенную логичность данных рассуждений, следует согласиться с мнением А.А. Моисеева о том, что появление утверждений об ограничении суверенитета происходит «по причине ошибочного приравнивания суверенитета, являющего неотъемлемым и сущностным качеством государства, к суверенным правам государства, которые называются суверенными только потому, что они государственные»³⁷.

В связи с этим следует еще  раз подчеркнуть, что можно ограничить осуществление суверенных прав, но нельзя ограничить суверенитет.

Именно свойство суверенитета позволяет  государству существовать как геополитической единице, как субъекту международного права, позволяет осуществлять внешние и внутренние функции, порождает его права и обязанности, как с точки зрения национального, так и с точки зрения международного права. В свою очередь, содержание суверенных прав РФ напрямую зависит от многих внутренних и внешних факторов политического, экономического, социального развития государства, в том числе и надлежащего обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности РФ.

Таким образом, можно сделать общий вывод о том, что суверенитет и территориальная целостность РФ являются взаимными гарантиями друг друга. От обеспечения территориальной целостности зависят пространственные пределы осуществления территориального верховенства как составной части суверенитета и юрисдикции, как элемента территориального верховенства РФ, а от надлежащей охраны и защиты суверенитета РФ зависит не только территориальная целостность, но и сам факт постоянного существования Российского государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Проведенный в работе анализ признаков государственного суверенитета позволяет суверенитет Российской Федерации понимать как обусловленное волей многонационального российского народа исключительное свойство государственной власти Российской Федерации, в силу которого государство обладает всеми правами, необходимыми для осуществления его функций (внешних и внутренних), а также независимостью от других государств и верховенством на своей территории.

2. Идея государственного суверенитета зародилась в отечественной политико-правовой мысли задолго до начала употребления в России самого этого понятия. Появление в России идеи суверенитета было обусловлено формированием единого национально-государственного самосознания.

Поскольку обретение независимости  происходило под руководством московских князей, то идея суверенитета в России фактически стала развиваться в качестве идеи самодержавия, отражающей независимость Российского государства в лице монарха. В последующем термин «самодержавие» стал приобретать обособленное и несколько иное смысловое содержание.

3. Государственный суверенитет является ключевой, несущей конструкцией конституционного права в целом. На закрепление и обеспечение суверенитета Российской Федерации прямо или косвенно работают нормы всех институтов конституционного права. В силу этого не представляется возможным выделение в конституционном праве отдельного института государственного суверенитета.

4. Положение ч. 1 ст. 3 Конституции РФ о многонациональном народе России как о единственном источнике власти следует рассматривать в качестве нормы, в силу которой российский народ является источником верховной, суверенной власти. В то же время, в качестве непосредственного источника власти субъектов Российской Федерации наряду с многонациональным народом России, выступает население каждого отдельного субъекта Российской Федерации.

5. Носителем (субъектом) государственного суверенитета в Российской Федерации является сама Российская Федерация, рассматриваемая как способ народной самоорганизации. Федеральные государственные органы при этом рассматриваются в качестве основных субъектов осуществления государственного суверенитета. Кроме того, в осуществлении государственного суверенитета участвуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Данные органы участвуют в осуществлении суверенитета Российской Федерации как непосредственно (при осуществлении переданных им отдельных полномочий Российской Федерации), так и опосредованно – путем участия в реализации общей государственной политики.

6. Основными суверенными правами Российской Федерации из числа «внутренних» прав являются права по принятию и изменению конституционного и иного законодательства, применению правового принуждения, обладанию вооруженными силами, взиманию налогов, принятию чрезвычайных мер, распоряжению своей территорией и ресурсами, установлению системы государственной власти и собственного гражданства. В числе основных суверенных «внешних» прав: заключение международных договоров и соглашений; участие в международных организациях; решение вопросов войны и мира; осуществление деятельности в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе; осуществление юрисдикции в отношении российских граждан, находящихся за пределами государственной территории.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно – правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009.

Специальная литература

1. Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. М., 2003.

2. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебное пособие. М., 2009.

3. Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2006. Т. 2.

4. Бабурин С.Н. Территория государства  (правовые проблемы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.