Современное правотворчество в России

    После того, как разработчики проекта выработают согласованное понимание основных положений (концепций) проекта, начинается процесс непосредственной подготовки текста нормативно-правового акта, проектирования конкретных правил поведения. На этой стадии закладываются основы будущего нормативно-правового акта, хотя первый вариант проекта неизбежно будет подвергаться существенным корректировкам и дополнениям. Однако для того, чтобы считать успешно завершившейся работу на этом этапе, достаточно согласованного решения разработчиков проекта, их уверенности в том, что предлагаемые ими нормы права способны обеспечить надлежащее регулирование общественных отношений. Согласованный и одобренный разработчиками проект вносится на рассмотрение правотворческого органа. Разработчики должны также дать квалифицированную оценку альтернативным проектам, подготовленным другими творческими коллективами, если такие проекты будут представлены в правотворческий орган.

    Третья  стадия – стадия рассмотрения проекта  правотворческим органом предполагает выявление позиции этого органа относительно представленных на его рассмотрение проектов или одного проекта. Основное внимание уделяется уяснению концепции проекта и предлагаемых норм права. В этих целях обычно предусматривается заслушивание докладов инициаторов проектов, органа, осуществлявшего их доработку или подготовку оригинального проекта, мнений членов правотворческого органа, заключений авторитетных специалистов. Обсуждение в итоге может привести к решению продолжить доработку проекта. В этом случае проект возвращается на предыдущую стадию. Однако может приниматься и иное решение – в том случае, если правотворческий проект был одобрен правотворческим органом, наступает следующая стадия. Данная работа поручается обычно, органу, который осуществлял разработку или доработку проекта.

    Стадия  обсуждения и согласования проекта нормативно-правового акта предполагает выявление мнений заинтересованных лиц о проекте и получение от них предложений по совершенствованию, доработке проекта. Процесс обсуждения проектов нормативно-правовых актов может проводиться различными способами. Правотворческая практика знает случаи, когда это достигается либо вынесением проекта нормативно-правового акта на всенародное обсуждение, либо на обсуждение широкого круга квалифицированных специалистов путем проведения парламентских слушаний, конференций, круглых столов и др. С учетом поступивших замечаний и предложений, а также собственных инициатив разработчики проекта   дорабатывают его либо принимают мотивированное решение о невозможности или нецелесообразности учета тех или иных замечаний или предложений. Доработанный проект нормативного акта, поступившие на него замечания и возражения против них вносятся на рассмотрение правотворческого органа.

    Рассмотрение  правотворческим органом представленных документов проводится в том же порядке, что и на третьей стадии правотворческого процесса. Однако на этот раз результаты рассмотрения характеризуют переход правотворческого процесса в принципиальное иное качество, если правотворческий орган приходит к выводу, что предлагаемый проект достоин принятия в качестве нормативно-правового акта и принимает такое решение. Воля правотворческого органа тем самым завершила свое формирование и выразилась в нормативно-правовых велениях, закрепленных в принятом нормативно-правовом акте.

    Вступление  в действие некоторых категорий нормативно-правовых актов требует дополнительного согласия иных органов. Так, федеральные законы, принятые Государственной Думой, могут вступить в силу только после их одобрения Советом Федерации и подписания Президентом РФ. Нормативно-правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права граждан, иных лиц, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ

    Стадией, завершающей правотворческий процесс, признается процедура официального опубликования вновь принятых нормативно-правовых актов. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ федеральные законы, а также любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

    Таким образом, рассмотрев детали процедуры  правотворчества в России, можно  сказать, что особенности (характерные черты) правотворчества выражаются в следующем: впервые составной частью

российского права провозглашаются общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации (п. 4 ст. 15). Россия, по Конституции, является демократическим социальным и правовым государством, а права и свободы человека и гражданина – высшей ценностью, закрепляется двойной механизм их защиты, включающий международные процедуры, плюрализм форм собственности и т.д. Опыт прошедших десятилетий свидетельствует об их положительной роли в достижении целей, провозглашенных Конституцией¹.

    Заимствованный характер многих положений Конституции приводит в ряде случаев к отсутствию теоретических разработок вводимых ею категорий, поскольку отечественная правовая наука десятилетиями развивалась отличным от общемирового путем. Примером такой ситуации могут быть, в частности, оживленные научные дискуссии середины 90-х годов о природе общепризнанных принципов и норм международного права, о соотношении национального закона и международного договора, о механизме действия последнего в национальном правопорядке и т.д. Почти полное отсутствие в советское время практики применения международно-правовых норм в отечественных судах обусловило неподготовленность судей к их применению. Многочисленные примеры свидетельствуют о том, сколь плохо соответствуют положения Конституции уровню общественного политического и правового сознания. Так, закрепленные в Конституции плюрализм форм собственности, свобода договора обернулись уродливыми формами “приватизации”, криминализацией рынка, правовым беспределом и т.д. Провозглашение прав человека высшей ценностью обусловило повышение значимости правовой процедуры как средства их легальной защиты. Однако обусловленный прошлым развитием низкий уровень правовой и политической культуры в условиях кризиса судебной системы привел к распространению внесудебных форм решения социальных конфликтов, включая “заказные” убийства. Видимо, страна, прожившая три четверти века в условиях не правового общества, обречена, пройти такой этапразвития.                                                                                                                         Место и роль лоббизма в законотворческой деятельности оцениваются в достаточной степени неоднозначно. Как правило, смысл лоббизма сводится к трем моментам: 1) лоббизм выступает посредническим механизмом между гражданами и государством в сфере обмена информацией, экспертных знаний, а также легитимации  принимаемых законов; 2) лоббизм выполняет функцию организации плюрализма общественных интересов в деле сопоставления интересов и определения приоритетов; результат лоббистской деятельности затрагивает значительные слои населения; 3) лоббизм дополняет конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии  и реализации политических решений тем гражданам, которые не имеют возможности для этого. Вместе с тем, отмечает С.Л. Сергевнин, нельзя забывать и о негативных сторонах  лоббизма, использование которых в современной России приводит  к возникновению ситуации, в рамках которой “группа так называемых олигархов пытается диктовать всему государству и обществу свою волю”.

3.2. Некоторые особенности российской  юридической техники

    В  Российской Федерации сложившаяся  практика юридической техники обладает некоторыми особенностями, которые  автор попытается продемонстрировать в настоящей главе исследования.                                             

    Юридическая техника – это совокупность правил, приемов, способов подготовки, составления, оформления юридических документов, их систематизации и учета.

    Различаются следующие виды юридической техники: законодательная (правотворческая) техника, техника систематизации нормативных актов, техника учета нормативных актов, техника индивидуальных актов.

    Целью юридической техники являются рационализирование  юридической деятельности, достижение ясности, простоты, краткости, определенной стандартности, единообразия (унифицированности) юридических документов.

      Законодательная (нормотворческая) техника - это совокупность правил, приемов, средств и способов подготовки, составления и оформления нормативных актов. Законодательная техника имеет две основные цели. Во-первых, рационально, адекватно урегулировать общественные отношения, не допустить пробелов, изложить нормативные акты достаточно четко, недвусмысленно, определенно и в то время достаточно кратко, экономично, в определенной мере единообразно, стандартно. Многословие, расплывчатость формулировок, недостаточная четкость, пробельность снижают эффективность правового регулирования. Другая цель нормотворческой техники ориентирована на субъектов – адресатов нормативных актов и состоит в том, чтобы сделать нормативные акты достаточно понятными, ясными для лиц, которым они адресованы, чтобы у них не возникали сомнения относительно их прав и обязанностей, предусмотренных нормативными актами.

    Правила законодательной (нормотворческой) техники  можно подразделять на три вида:

1. Правила, относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов. Каждый нормативный  акт должен иметь необходимые  реквизиты, которые отражали бы его юридическую силу, предмет регулирования, сферу действия, придавали бы ему официальность.

    Каждый  нормативный акт должен иметь  название вида нормативного акта (закон, указ, постановление и т.д.), название органа, его издавшего, наименование акта, отражающего его содержание, предмет регулирования.

    Далее, нормативный акт должен содержать  дату и место его принятия, а  для более рационального учета  нормативных актов и его номер. Такие реквизиты нормативного акта, как его название(по виду и содержанию), дата, орган и место принятия, взятые вместе, составляют так называемый титул нормативного акта. Обязательным реквизитом является подпись соответствующего должностного лица.¹

    2. Правила, относящиеся к содержанию  и структуре  нормативного  акта. Нормативный акт должен  иметь определенный предмет регулирования и быть рассчитан на регулирование однородных общественных  отношений. Он не должен регулировать отношения разного рода и типа. Отношения, составляющие предмет регулирования разных отраслей права, должны регулироваться особыми актами.

    Из  этого правила вытекает другое – нормативный акт не должен изменять или отменять нормы, регулирующие отношения другого рода, нежели те, которые регулируются данным актом. Например, нормативный акт, устанавливающий нормы уголовного права, не должен отменять или изменять нормы земельного или семейного права. В нем могут содержаться лишь предписания об отмене или изменении норм, составляющих предмет регулирования данного акта.

    В нормативном акте должны быть решены все вопросы, относящиеся к регулированию данных отношений. Нормативный акт, следовательно, не должен содержать пробелов.

      Акт должен содержать такие  решения вопросов, чтобы регулирование  было однотипным, единообразным. Таким примером могут служить нормы Особенной части  Уголовного кодекса РФ.

    В нормативном акте по возможности следует избегать исключений и отсылок.

    Регулирование важных, принципиальных  вопросов не должно заслоняться вопросами второстепенными.

    Этому обязана способствовать определенная структура нормативного акта, которая  строится на логически последовательном изложении акта, отражающем специфику регулируемых общественных отношений, преследует цель удобства пользования нормативным актом.

Крупные нормативные акты могут состоять из двух частей, не считая титула: вводной (или преамбулы) и постановляющей. В преамбуле указываются причины, поводы, цели издания нормативного акта. В постановляющей части излагаются нормы права. Постановляющая часть в конце акта может содержать предписания, определяющие время и порядок вступления нормативного акта силу, а также предписания, отменяющие действие других актов. Что же касается законов РФ, рассчитанных на длительный срок действия, то обычно порядок введения законов в действие, отмена других актов определяется особым постановлением.

    В числе правил, относящихся к структуре нормативного акта, можно назвать  следующие:

• нормы более  общего характера должны помещаться в начале нормативного акта;

• однородные  нормы должны выделяться, излагаться компактно, без разброса в разных частях нормативного акта;

• в  крупных  нормативных актах должны обособляться в главы, разделы, части; каждая глава, раздел, часть должны иметь название. Например, УК РФ подразделен на Общую и Особенную части, 12 разделов, 34 главы.

    Каждая  глава нормативного акта состоит  из статей, которые в свою очередь могут подразделяться на части (пункты, параграфы); нумерация статей должна быть сплошной, т.е. одна нумерация должна идти через все разделы, части и главы.  Нумерация статей должна быть постоянной, стабильной. В случае внесения дополнений в нормативный акт эти дополнения или вносятся в виде части уже существующей статьи, или вводится новая статья, которая помещается в соответствующей главе, ей присваивается номер уже существующей статьи, но с обозначением ее цифрой, которая ставится рядом с номером статьи. Например, в УК РСФСР 1970 г.  имелись три статьи под номером 198, одна из них обозначалась цифрой 1 – 198 (читается “статья 198-прим”), другая – цифрой 2 – 198 (читается “статья 198 – два”).

3. Правила и приемы изложения норм права (язык нормативных актов). Общее правило изложения норм права состоит в том, что их следует излагать кратко, четко и определенно. Краткость и определенность формулирования достигаются с помощью различных приемов изложения норм права, использования специальных терминов, стандартных языковых оборотов.

    Отсюда  существуют следующие требования к  языку нормативных актов:

• формулировки норм права должны обладать определенной стандартностью, стереотипностью, грамматическим единообразием;
• терминология нормативных актов должна быть единой. Для этого необходимо один и тот же термин, слово в нормативном акте употреблять в одном и том же значении; одно и то же понятие (явление, предмет) обозначать одним и тем же термином.

    Для достижения точности и определенности терминов, их единообразного понимания могут использоваться легальные дефиниции (дефинитивные нормы), в которых даётся определение термина, его разъяснение, обязательное для адресатов нормативного акта. Это легальное определение может иногда существенно расходится с обыденным или даже научным определением. Формализация понятий привносит в правовое регулирование большую точность и определенность;