Систематизация законодательства в правовом государстве: понятие и виды

2.3. Консолидация как форма систематизации

 Консолидация - это форма систематизации путем объединения множества законодательных актов по одному и тому же вопросу в единый нормативно-правовой акт. Консолидация - это своеобразный вид правотворчества, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений в действующее законодательство. Нормативные акты объединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана природы, образование и т.п.). С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных "блоков" законодательства. Один из путей преодоления такой множественности - это консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт.         Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.  Консолидация – это такая форма систематизации, при происходит объеденение нескольких нормативно – правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единой свободный нормативно – правовой акт без изменения содержания.            Особенности консолидации состоит в том, что она содержит в себе некоторые черты кодификации и инкорпорации. По форме систематизации нормативно – правовых актов консолидация в большей мере примыкает к систематической инкорпорации. Она используется там, где отсутствует необходимость или возможность кодификации. В этих случаях консолидация выступает, как эффективное средство для объединения однородного нормативного материала, сокращение числа актов и улучшения формы правового регулирования. В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта.                   Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, чтобы использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).            В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта.Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, чтобы использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).

Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и  неувязок между действующими нормами, была актуальна и ранее. Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т. д. Весьма актуальна такая задача и ныне.             Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства.

Глава 3. Применение и пути решения систематизации в  РК.

3.1.  Становление  систематизации в РК

 В настоящее время Казахстан проходит стадию становления как государство, являющееся полноправным членом мирового сообщества, и достиг в этом больших успехов. Новое мышление, утверждающееся в политике решения экономических и социальных задач, необходимо и в законодательстве. Сегодня, в период законотворческого «бума», в Республике Казахстан назрела необходимость более интенсивного упорядочения и систематизации законодательства.            К сожалению, на данный период времени состояние законодательства не полностью отвечает задачам, стоящим перед государством. Объясняется это, прежде всего, тем, что право консервативно и часто не успевает за переменами, происходящими в обществе. В то же время, для избежания хаоса и анархии, законодательство обязано быть стабильным, чтобы не тормозить, а, напротив, стимулировать развитие общественных отношений.   В ряде отраслей законодательства имеется большое количество актов по одним и тем же вопросам, принятым на разных этапах переустройства общества. Часть актов устарела, противоречит друг другу или не увязана между собой. Нередко законодательные акты содержат неоправданное регламентирование, сковывающее инициативу субъектов. Почти все министерства и ведомства охвачены «законодательным зудом», и каждое из них, стремясь закрыть пробелы, стало апеллировать к силе закона. Произошло наслоение норм. Нормативно-правовые акты подвержены частым изменениям: вновь принятые законодательные акты вносят соответствующие коррективы, некоторые из них дополняются новыми предписаниями, иные видоизменяются, а другие – признаются утратившими силу либо фактически не действуют. Подобные негативные тенденции ярко проявились в ходе осуществления программы реформирования системы государственных органов, направленной на передачу «вниз» полномочий и ответственности, повышение роли департаментов министерств, сокращение дублирующих и промежуточных звеньев управления. В результате создается положение, при котором полномочия и функции структурных подразделений должны выполняться совсем другими органами. Такое состояние законодательства затрудняет его применение, не отвечает задачам дальнейшего укрепления законности, порядка и в конечном итоге отрицательно влияет на повышение эффективности его применения в различных сферах жизни, не согласуется с курсом на демократизацию общественных отношений. Все это требует своевременного и быстрого нормативного регулирования, совершенствования законодательства, усиления работы по систематизации нормативно-правовых актов Республики Казахстан. 

3.2. Различные трудности  на пути становления систематизации  в РК

Данный процесс сопряжен с рядом трудностей. Прежде всего – проблемой создания стройной, логически непротиворечивой системы законодательства. Это не только дифференциация по отраслям правовых норм действующих законов и иных источников права или их объединения в комплексные массивы законодательства. Другой важной задачей правовой науки законодательной практики в области достижения единства правовой системы является обеспечение непротиворечивого, согласованного взаимодействия правотворческих органов всех ветвей власти. Такая согласованность обусловлена нормами Конституции РК, что снижает опасность конфронтации между актами различных уровней .   Активизация правотворческой деятельности и связанная с нею устойчивая тенденция увеличения массива нормативно-правовых актов обусловливают необходимость совершенствования систематизации законодательства. Сейчас она находится на недостаточно высоком уровне как в организационном, так и в методическом отношениях. Порой отсутствует понимание самой сущности этой деятельности, в нее вкладывается различный смысл. Систематизация законодательства подчас отождествляется с учетом и рубрицированием правовых актов, ведением их контрольного экземпляра. Ни одно структурное подразделение, ведущее учет нормативных актов и справочную работу по законодательству, не может именоваться «отделом кодификации», поскольку кодификация является высшей формой систематизации законодательства. При кодификации изменяется содержание нормативно-правовых актов, поэтому осуществляет ее сам законодатель.       С развитием правовой информатизации ситуация еще более усложнилась. Отсутствие четкого представления о сущности систематизации законодательства, ее целях и задачах, конкретных функциях проявляется в том, что в занимающихся ею структурных подразделениях объединяются разнородные виды деятельности, осуществляются не связанные с систематизацией законодательства функции. Неоднозначное понимание ее сущности и содержания усложняет практическую реализацию этой работы. В систематизации законодательства следует различать правотворческий и информационно-правовой аспекты. Систематизация законодательства в подлинном, буквальном смысле является составной частью правотворческой деятельности, способом совершенствования законодательства в обыденном понимании, связанной с учетом и рубрицированием правовых актов, ведением их контрольного экземпляра, выдачей справок по законодательству, относится к сфере правовой информатизации.          Правотворческий характер систематизации законодательства проявляется довольно отчетливо. Между этими видами деятельности имеется ограниченная, глубокая и очевидная взаимосвязь, проявляющаяся в общности решаемых ими задач, хотя они и различаются по своему предмету.           Посредством систематизации выявляются и устраняются противоречия в законодательстве, производится его упорядочение. В данном аспекте эти два вида деятельности могут рассматриваться как изначальное (подготовка проектов новых актов) и последующее (приведение правовых нормативных актов в соответствие с новыми законодательными актами) правотворчество. Задача систематизации как правотворческой деятельности – упорядочение законодательства, выявление негативных тенденций в его развитии, подготовка предложений об их устранении.           Систематизация же законодательства, относящаяся к сфере правовой информации, решает другие задачи. Ее цель – учет и рубрицирование правовых актов, выдача справок по законодательству. Имеющиеся различия между этими аспектами систематизации должны учитываться в практической деятельности, в частности, при структурировании. Осуществляемые в области систематизации законодательства взаимосвязанные виды деятельности должны интегрироваться, а не имеющие непосредственной взаимосвязи – обособляться. Это условие не всегда соблюдается.      Большое практическое значение имеет рациональная организация систематизации законодательства как правотворческой деятельности. При решении этой задачи возможны два подхода, две модели организации систематизации законодательства – с организационным обособлением и без организационного обособления в самостоятельный вид деятельности, с созданием и без создания специализированного подразделения для систематизации законодательства. Если исходить из того, что знание законодательной техники является необходимым условием профессиональной деятельности каждого юриста, работающего в аппарате правотворческого органа и обеспечивающего правотворческий процесс, то отдельное подразделение для систематизации законодательства, в буквальном ее понимании как правотворческой деятельности, можно не создавать. Структурные подразделения, специализированные по отраслям законодательства, решая свои функциональные задачи, осуществляют и функцию систематизации законодательства в этом ее аспекте (анализируют правовые акты, действующие в их сфере, вносят предложения о проведении их в соответствие с позднее принятыми законодательными актами и т.д.). Такая организация систематизации законодательства получила широкое распространение, она имеет свои достоинства. При использовании этой модели систематизации законодательства ограничивается круг исполнителей, сокращается количество согласований внутри аппарата. Этот способ может быть эффективным при разработке и утверждении правил (стандартов), регламентирующих данный вид деятельности, определяющих порядок подготовки и внесения предложений о приведении нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами, подобно тому, как это принято в сфере делопроизводства.     Больше вопросов возникает при втором способе систематизации законодательства – создании отдельного подразделения для осуществления этого вида деятельности. Организации систематизации законодательства становится, в этом случае, частью другой, более широкой проблемы – структурирования аппарата, которая не нашла пока удовлетворительного решения и, будучи сложной по своей сути, часто отягчается внешними факторами. Структурирование аппарата, его реорганизация нередко являются средством достижения меркантильных целей, в том числе решения таких «актуальных» задач, как необходимость увольнения либо, напротив, трудоустройства работников, повышения их в должности и т.п.     В области систематизации законодательства ситуация осложняется еще и тем, что занимающиеся этим видом деятельности подразделения становятся самостоятельным элементом структуры, не имея при этом своего собственного специфического предмета деятельности, а при его отсутствии нет объективных предпосылок для создания и функционирования структурного подразделения) в своей сфере.Если же оно создается, то неизбежными становятся дублирование и параллелизм в работе, возникает проблема организации взаимодействия с другими структурными подразделениями, специализированными по отраслям законодательства, каждое из которых осуществляет систематизацию законодательства, понимаемую как вид правотворчества.   Анализ практики систематизации законодательства показывает, что такое подразделение выполняет чисто техническую работу. Проверяет источники официального опубликования нормативно-правовых актов, дублируя при этом структурные подразделения, готовившие проект нормативного документа, а также редакционный отдел, в котором выполняется аналогичная работа (выверяются реквизиты нормативно-правовых актов, источники их официального опубликования). Имеет место и другая крайность. Работники этого структурного подразделения готовят заключения по проектам законов и других нормативно-правовых актов, предусматривающих нормативно-правовое регулирование всего спектра общественных отношений: административно-правовых, трудовых, уголовно-правовых; отношений, связанных с производством дознания и предварительного следствия, а также по другим актам, для оценки которых необходимы специальные познания. Таким образом подменяются другие структурные подразделения, делаются попытки решать несвойственные задачи.      Такая «универсальность» не может обеспечить необходимой глубины анализа, а специализация внутри структурного, занимающегося систематизацией законодательства, если идти по этому пути, приведет к дублированию, воспроизводству на микроуровне имеющейся структуры аппарата. Положение о таком структурном подразделении не утверждается. Отсутствие специфических функций, ясности в предмете деятельности приводит к тому, что эти структурные подразделения сосредоточены на выдаче рекомендаций.    Такая точка зрения может быть оспорена, но если отвергнуть выдвигаемую в таких случаях точку зрения и точно определить содержание выполняемой работы, проанализировать ее на основе известных управленческих правил, то отсутствие необходимости выполнения отделом систематизации своих функций становится очевидным. Среди организационных проблем систематизации законодательства необходимо отметить также частые преобразования. Решения об их проведении готовятся под давлением не связанных с систематизацией законодательства обстоятельств, их принятие продиктовано порой привнесенными, внешними факторами. С точки зрения систематизации законодательства, ее совершенствования, они не влекут за собой никаких качественных изменений. 

Несвоевременное приведение нормативных актов в соответствие с новыми законодательными актами объясняют  иногда тем, что подзаконные нормативные  правовые акты, противоречащие позднее  принятым законодательным актам, применению не подлежат. На основании этого  делается вывод, что проблемы якобы  не существует, акты, противоречащие позднее  принятым законодательным актам  такого же или более высокого уровня, не должны применяться. С подобной аргументацией  нельзя согласиться, поскольку в  ней прослеживается стремление переложить работу по оценке применяемых нормативных  актов на предмет их соответствия позднее принятым актам на участников регулируемых правоотношений, что совершенно недопустимо. Эта работа требует  проведения сравнительного анализа  и специальных знаний, да и такой  анализ будет субъективным. Содержащиеся в законодательных актах положения  о том, что законы и иные нормативные  акты, действующие на территории Республики Казахстан, применяются постольку, поскольку они не противоречат позднее  принятым актам, не исключают необходимости  определения конкретного круга  нормативных актов, не соответствующих  позднее принятым актам и подлежащих в связи с этим признанию утратившими  силу или изменению.       Недостаточное внимание к вопросам приведения нормативно-правовых актов в соответствие с позднее принятыми актами в известной мере компенсируется сейчас направлением информации высшими органами государственной власти центральным государственным органам о внесении предложений о признании утратившими силу, изменении и дополнении законодательных актов, действующих в сфере их управления, координации или регулирования. Такое решение проблемы нельзя назвать оптимальным. Сам факт принятия нового законодательного акта является достаточным основанием для подготовки предложений о приведении в соответствие с ним ранее принятых актов. Такая работа должна проводиться и при отсутствии в законе указаний на это.         При подготовке предложений о приведении нормативно-правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами должно быть обеспечено участие отраслевых и функциональных подразделений органов исполнительной власти в этой работе, так как именно они обладают необходимой информацией об имеющихся потребностях в установлении либо изменении правового регулирования, и первоначально предложения должны рассматриваться и обобщаться юридическими службами республиканских органов исполнительной власти. При такой организации работы центральные исполнительные органы смогут непосредственно участвовать в формировании нормативно-правовой базы в тех сферах общественной жизни, где ими осуществляются управление либо координация, а также будет учитываться мнение других заинтересованных организаций и учреждений.      Рассмотренный порядок подготовки перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению, объективно обусловлен и в значительной мере реализуется сейчас. Однако он не имеет надлежащего правового оформления. В настоящее время действует Закон РК «О нормативно-правовых актах», определяющий правотворческий процесс, включая порядок подготовки проектов законодательных актов, их принятия, обнародования и иного (5). Данный нормативно-правовой акт является достаточно обобщенным, схематичным. Вопрос заключается в том, чтобы пойти дальше перечисления этапов работы, простой фиксации и более детально прописать механизмы, элементы процедуры, в частности, деятельности, связанной с приведением нормативно-правовых актов в соответствие с новыми актами, учесть все многообразие возникающих при этом связей и отношений.

3.3.  Пути решения  становления систематизации в  РК

Для повышения качественного  уровня систематизации законодательства ее необходимо упорядочить в организационном  отношении. Решаться эта задача должна с учетом избранной модели систематизации. При отсутствии специализированного  подразделения проблему следует  решать посредством повышения уровня знаний в области законодательной  техники специалистов правовых подразделений. При наличии надлежащего методического  обеспечения, утвержденных правомочным  органом правил проведения данной работы такое решение может быть приемлемо.Иначе  должна строиться работа при создании специализированного структурного подразделения для систематизации законодательства. В этом случае необходимо определить предмет и конкретные функции этого подразделения. Важное значение приобретает в этом случае организация взаимодействия с другими структурными подразделениями аппарата правотворческого органа, специализированными по отраслям законодательства.   Улучшению кадрового состава на таких участках работы, как и в аппарате вообще, могло бы способствовать продекларированное, но не реализуемое в настоящее время на практике конкурсное замещение должностей, с четкими, широко известными условиями. При решении структурно-кадровых вопросов следует выработать требования, по которым посредством конкурса должны подбираться специалисты. Чем раньше это будет сделано, тем более обоснованными и понятными будут различные кадровые назначения и перемещения, и тем скорее появятся реальные положительные результаты в рассматриваемой сфере деятельности. Эти вопросы должны быть открыты для обсуждения. Подбор кадров на конкурсной основе уменьшит влияние протекционизма, позволит сформировать квалифицированный и работоспособный аппарат.      Рассматривая актуальные вопросы систематизации законодательства, следует особо подчеркнуть необходимость и важность активного участия республиканских государственных органов в этой работе. В частности, их задача – способствовать приведению нормативно-правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами. Сейчас данному способу систематизации законодательства уделяется недостаточное внимание. Центральные исполнительные и иные государственные органы ограничиваются, порой, изданием акта руководителя, в котором объявляется о принятии нового законодательного акта, регулирующего отношения в отрасли, и этим актом законодательный акт как бы вводится в действие. Такой подход некорректен. Законы, Указы Президента и иные законодательные акты являются актами прямого действия и должны приниматься к исполнению непосредственно, их легализации особым способом не требуется.        Суть работы по их исполнению должна заключаться в другом. В ведомственных актах, принимаемых в связи с введением в действие нового законодательного акта, следует акцентировать внимание на тех общих и частных задачах, которые ставятся в законодательном акте, непосредственно или косвенно вытекают из него.