Прохождение госслужбы

Назначение на должность  открывает стадию прохождения государственной  службы, которая включает элементы: испытательный срок, аттестации, регулярное повышение квалификации и переподготовка, поощрения и взыскания, отставка или выход на пенсию.

1. Испытательный срок

Для гражданина, впервые  принятого на государственную должность  государственной службы, в том  числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего  при переводе на государственную  должность государственной службы иной группы и иной специализации устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев (ст. 23 федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г.). В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам. Государственному служащему до окончания срока испытания очередной квалификационный разряд не присваивается. При неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность государственной службы, а при отказе от перевода уволен.

Если срок испытания истек, а  государственный служащий продолжает государственную службу, он считается  выдержавшим испытание и последующее  увольнение допускается только по основаниями, предусмотренным федеральным законом (п. 5 ст.23 федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г.).

По вопросу, касающемуся испытаний  при назначении на государственную  должность федеральной государственной  службы Правительством Российской Федерации, издано Постановление Правительства РФ от 5 июля 2000 г. N 490.

Граждане, впервые принимаемые  на государственные должности федеральной  государственной службы, и государственные  служащие, переводимые на государственные  должности федеральной государственной службы иной группы и иной специальности, при назначении их Правительством РФ подвергаются испытанию сроком на три месяца[Постановлении Правительства РФ от 5 июля 2000 г. N 490 "Об испытании при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации".]. Правовой смысл испытательного срока заключается в облегченном, без необходимости запрашивать согласие профсоюза, порядке увольнения государственного служащего, несоответствие которого требованиям службы обнаруживается во время испытательного срока.

Судебным казусом по вопросу испытательного срока является, например, решение Верховного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. Абзац 3 пункта 6.1 Инструкции о порядке применения Положения  о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденной приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 г. 1038, которым продолжительность испытательного срока установлена не более одного года признан судом недействительным, поскольку не соответствует части 4 статьи 19 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. 1026-1 О милиции, предусматривающий, что для поступающего в милицию устанавливается испытательный срок от трех до шести месяцев в зависимости от уровня подготовки и должности, на которую стажер поступает[Бюллетень Верховного Суда РФ, 2001, 7, стр. 10-11.].

2. Правовое регулирование должностных  обязанностей. Основные обязанности  государственных служащих

Основные обязанности  и права государственного служащего  определяются должностью. Должность  это категория для обозначения  распределения компетенции государственного органа между физическими исполнителями, она представляет собой совокупность прав и обязанностей, то есть полномочия.

В соответствии со ст. 10 федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г. основные обязанности  государственного служащего заключаются  в том, что он обязан:

1) обеспечивать поддержку  конституционного строя и соблюдение  Конституции Российской Федерации,  реализацию федеральных законов  и законов субъектов Российской  Федерации, в том числе регулирующих  сферу его полномочий;  
       2) добросовестно исполнять должностные обязанности;  
       3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;  
       4) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;  
       5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;  
        6) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;  
       7) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;  
       8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Обычно тарифно-квалификационные характеристики содержат три раздела  требований к государственным служащим: "должностные обязанности", "должен знать" и "квалификационные требования". Под последними обычно понимаются требования определенного уровня образования (См., например, требования к должности "Научный сотрудник" в Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденном постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г., N 37). Сведения о политических убеждениях в числе обязательных элементов характеристики не упоминаются, особенно в свете п.1 ст. 13 Конституции РФ 1993 г., признающего идеологическое многообразие в Российской Федерации. Аттестуемым может быть проведено экзаменование (тестирование). Однако политический характер деятельности на государственной должности - очевидная закономерность. Даже противник коммунистической идеологии Е.В.Савостьянов свидетельствовал: "Возглавив направление кадровой работы в Администрации Президента, я сформировал для своих сотрудников задачу: дополнить профессионально-ведомственную оценку изучаемого служащего общественной оценкой". То есть по политическому, идеологическому признаку[См.: Не допустить бюрократического реванша. Обращение кандидата в Президенты Российской Федерации Е.В.Савостьянова к избирателям. - Российская газета от 21 марта 2000 г., стр. 4.]. В противоречие с Конституцией РФ.

Приведем для сравнения некоторые положения зарубежного законодательство об обязанностях государственных служащих.

Закон о государственной  службе Японии содержит, на мой взгляд, архаическое правило, когда от государственного служащего, правда, только члена Палаты по делам персонала, требуется принесение письменной присяги перед Верховным судом Японии, прежде чем он будет допущен к выполнению своих обязанностей (ст.6). Клятвы это ритуал, но правовое значение их невелико. Я не помню случая наказаний за нарушение клятвы.

Хороший принцип правового  регулирования закреплен в швейцарском  законе: провозглашение личного характера  государственной службы (ст. 21), то есть никто не может подменять должностное  лицо, и делегировать свои обязанности  кому-либо должностное лицо не имеет права. Противоположным проявлением этого принципа являлась, например, деятельность генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева, который признавался, что носил служебные документы домой для их обсуждения с женой. Государству служит должностное лицо, оно обязано отвечать определенным признакам, установленным государством, и если оно не признано таковым (как жена Генсека), оно не может выполнять и каких-либо работ в пользу (по его мнению) государства, а предоставление служебных сведений не уполномоченным на их ознакомление лицам нарушение служебных обязанностей и причинение вреда интересам государства.

Служебные обязанности  особенно в теократическом государстве  отражают корпоративный дух. В разделе  У1 устава Римской курии служащим предписывается выполнять свою работу с усердием, точностью, чувством ответственности и в духе сотрудничества (ст. 35), служащие должны отличаться примерным религиозным и моральным поведением: также и в частной и семейной жизни, в соответствии с доктриной Церкви (ст. 36). Одежда служащих-мирян должна выглядеть достойно (ст. 37, параграф 2). То есть прекрасно прописан необходимый для государственного служащего дух возвышенного служения долгу. Добросовестность это в конечном счете не признак религиозной организации государственного аппарата. Подобный подход должен был бы быть воспринят и светскими государственными аппаратами, в той мере, в какой это достижимо в обществе, расколотом на классовые противоречия. П.1 Кодекса этики правительственной службы в США требует ставить интересы государства выше интересов отдельных лиц, партий и ведомств[Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. /Под ред. и со вступительной статьей д.ю.н., проф. О.А.Жидкова. - М.: Прогресс, Универс, 1993, стр. 294.].

В системе мер, предусмотренных Президентом РФ в Указе от 3 апреля 1997 г. N 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) также предусмотрено, в частности, разработать до 1 ноября 1997 г. свод этических правил государственного служащего, а также концепцию кодекса государственной службы (п.6 Перечня поручений Правительству Российской Федерации). Однако указ остается до сих пор не выполненным.

Таким образом, широко признано, что этика государственного служащего - это надлежащее исполнение или  прямое нарушение законодательства о государственной службе. Однако происхождение этого термина  другое: этика это свод моральных правил, свойственных индивиду или негосударственной организации. Этика, как правила поведения в государстве называется правом, законом. Главное отличие морали (этики) от права то, что нарушение правил морали поддерживается общественным осуждением нарушителя, в то время как нарушение правовой нормы в государстве обеспечивается государственным принуждением, репрессией.

Специфической особенностью швейцарского законодательства является специальное регулирование места  проживания государственного служащего. Ст. 17 предусматривает обязанность должностного лица проживать в служебном помещении и платить за него. В Российской Федерации такое правило, но скорее как право, в общем применяется к Президенту, депутатам Государственной Думы и специалистам, работающим по распределению. Обязанность занимать служебное помещение прямо следует из государственно-властного характера полномочий должностного лица, четкого разграничения личного и общественного, четкого разграничения личной и государственной собственности. С этим же связана и обязанность служебной формы государственного служащего (ст. 18 швейцарского закона). Статья 37 устава Римской курии тоже предписывает обязанность священнослужителям и членам религиозных институтов и обществ апостольской жизни носить церковную одежду или одежду своего института или общества. Форма дисциплинирует участников правоотношений, отражает их правосубъектность и компетенцию. Это разумная организация властвования.

Французский закон 1984 г. предусматривает, что служащий должен все свое время отдавать службе, вместе с тем он предусматривает и возможность извлечения прибыли во время службы: частная деятельность, приносящая доход, кроме культурной, научной или исследовательской деятельности предусмотрена ст. 71. В ряде статей предусматривается совмещение работ: выделяются главная и иная работа, например: в ст. 76, 78 закона 1984 г., особенно для лиц, имеющих неполный рабочий день по главной работе. Представляется более правильной формулировка Устава Римской курии: они не могут быть заняты на частных работах в свое рабочее время (ст. 20). Ст. 42 устава Римской курии запрещает служащим заниматься в служебное время работами, не входящими в круг служебных обязанностей. Это совершенно естественно, сознательный или дисциплинированный гражданин не ходит на работу, чтобы там делать свои личные дела. В Римской курии это закреплено официально. Также в этой статье запрещено принимать посторонних лиц на рабочем месте: хранить за пределами места работы личные записи, касающиеся вопросов ведомства: а также при выполнении служебных обязанностей действовать прямо или косвенно в личных интересах. Все свои мысли на службу должности, обществу и государству.

Невозможность обязывать  государственного служащего выполнять  еще и иную работу, кроме его  служебных обязанностей, закреплена в японском законе в ст. 105: на служащего в этом его качестве не возлагается иной долг, кроме выполнения служебных обязанностей, основанных на законе, подзаконных актах, правилах и распоряжениях (ст. 105). В Российской Федерации на государственного служащего с его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим (п.9 ст. 21 федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г.).

Обязанности государственного служащего в законодательстве Российской Федерации поддерживаются мерами государственного принуждения. В частности, невыполнение в установленный срок законного  предписания (постановления, представления) должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (часть 1 ст. 19.5 КАП РФ 2002 г.).

Непредставление или  несвоевременное представление  должностному лицу сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим должностным лицом его законной деятельности, а равно представление должностному лицу таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных статьями 19.8, 19.19 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 19.7 КАП РФ 2002 г.).

3. Ограничения, связанные с государственной  службой. Права государственного  служащего

Обычный правовой режим государственного служащего  предусматривает ограничения, обусловленные характером государственной службы. Служба в государственных органах является по своему существу политической службой, поэтому в первую очередь среди ограничений прав гражданина, являющегося государственным служащим, ограничиваются его политические права. Политические права государственных служащих ограничены рамками правовой системы в стране.

Поскольку государственные  служащие в своей деятельности выражают волю и позицию государства, а  не свою личную или кружковую, то их публичные выступления оцениваются как выступления государственных должностных лиц. Это положение не дает им возможности выступать в публичных случаях без надлежащего уполномочия вышестоящих должностных лиц. В настоящее время работники Администрации Президента РФ вправе выступать в средствах массовой информации по вопросам своей служебной деятельности, а также по вопросам деятельности Администрации Президента РФ только в порядке, устанавливаемом руководителем Администрации Президента РФ (п.6 указа Президента РФ от 29 января 1996 г. N 117). За рубежом подобное положение закреплено в статье 38 устава Римской курии, где предусматривается, что без соответствующего разрешения компетентного органа никто не может выступать с заявлениями и давать интервью касательно персонала, текущей деятельности и направлений работы Римской курии. Все официальные сообщения и заявления прессе должны осуществляться только через пресс-службу Святого престола в соответствии с нормами ст. 115 параграф 8.