Правотворчество

Затем наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

Возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта). Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (правом законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции.

Все официально внесенные законопроекты рассматриваются и принимаются после обсуждения соответствующими комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также комитетом по законодательству.

Следующая стадия правотворческого процесса, осуществляемая коллегиальным правотворческим органом, - внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем следует обсуждение и официальное принятие проекта.

Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регулируются его регламентом.

Коллегиальные правотворческие органы (Правительство, государственные комитеты и др.) принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты  в персональном порядке.

Официальное оглашение принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специально-официальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации).[7]

Таким образом, обычно обнародуются законодательные акты, нормативные решения Президента и Правительства. Во многих странах установлено правило, согласно которому неопубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий, т.е. лицо (орган) не несет юридической ответственности за нарушение его предписаний. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации[8] неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

3.1 Законодательный процесс

Право принятия законотворческого решения по судьбе законопроекта принадлежит законодательному органу. В Российской Федерации таковым является Государствен­ная Дума. Именно этот орган осуществляет собственно «творчество права»: создает, изменяет или отменяет нормы права, там происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Поскольку правотворческая работа носит длительный характер (от нескольких месяцев до одного-двух и более лет), работа над законопроектом может быть разбита на несколько стадий, логично и последовательно сменяющих одна другую.

Первая стадия: внесение законопроекта в Государствен­ную Думу субъектом права законодательной инициативы и рассмотрение законопроекта в первом чтении. На этой стадии Совет Государственной Думы и соответствующий комитет Государственной Думы ведут работу по подго­товке законопроекта к рассмотрению на заседании Госу­дарственной Думы. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных поло­жений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопро­ект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок или отклонить законопроект.

Для принятия проекта федерального закона в первом чтении требуется не менее 226 голосов депутатов, для про­екта федерального конституционного закона необходимо не менее 300 голосов депутатов.

Вторая стадия: доработка и рассмотрение законопро­екта во втором чтении. Цель этой стадии — проанализиро­вать содержание законопроекта с разных позиций и пред­ложить более совершенные средства правового воздействия. В рамках этой стадии происходит обсуждение поступивших от субъектов права законодательной инициативы, указанных в ст. 104 Конституции РФ, поправок к тексту законопроекта, проводится голосование по принятию этих поправок, а также по принятию доработанного законопроекта во втором чте­нии. Отклонение законопроекта в процессе второго чтения влечет отказ от последующего рассмотрения законопроекта.

       В ряде зарубежных стран установлены сроки прохожде­ния законопроекта до момента его принятия. Так, в Велико­британии для частных законопроектов установлены сроки между стадиями — четыре дня (между первым и вторым чтением), три дня — между стадией доклада и третьим чте­нием. В России пока не установлено четкой регламентации сроков рассмотрения законопроекта, что создает возмож­ность для определенных политических сил затруднить про­хождение законопроекта.

Третья стадия: рассмотрение законопроекта в третьем чтении. На этом этапе происходит окончательное согла­сование текста законопроекта: устраняются возможные внутренние противоречия, устанавливается правильная взаимосвязь статей с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

При рассмотрении законопроекта на заседании Государ­ственной Думы в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных глав, статей.

Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подле­жит. При положительном исходе голосования одобренный закон направляется на рассмотрение Совета Федерации.

Четвертая стадия: рассмотрение закона Советом Федерации. На эту процедуру высшей палате Федераль­ного Собрания отводится 14 дней. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления воз­никших разногласий, после чего федеральный закон под­лежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

Закон считается одобренным, если за него проголосовало не менее 89 членов Совета Федерации (для федерального конституционного закона требуется не менее 118 голосов «за»). Если Совет Федерации не рассмотрел закон в уста­новленный срок, то он считается одобренным и направля­ется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Исключение составляют федеральные конституционные законы, которые приобретают статус закона исключительно после одобрения (а не принятия, как в случае с федераль­ными законами) Государственной Думой и одобрения Советом Федерации.

      Кроме того, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам, исчерпывающий пере­чень которых содержится в ст. 106 Конституции РФ.[9]

Пятая стадия: рассмотрение федеральных законов Пре­зидентом РФ. В соответствии со ст. 107 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направля­ется для подписания и обнародования Президенту РФ, кото­рый обязан в течение 14 дней подписать федеральный закон и обнародовать его. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установлен­ном порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голо­сов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 депутатов Государственной Думы, он подлежит подпи­санию и обнародованию Президентом РФ.

Шестая стадия: обнародование и вступление закона в силу. Тексты законов РФ подлежат официальному опуб­ликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и «Парламентской газете» в течение семи дней после подписания их Прези­дентом РФ. Вступают в силу законы, как правило, по исте­чении 10 дней после дня их официального опубликования. В результате закон начинает действовать на всей террито­рии России и применяется к общественным отношениям, возникающим после введения его в действие.

3.2 Подзаконные акты РФ: особенности правотворчества

Правовое регулирование в Российской Федерации только законами не исчерпывается. Наряду с ними соответствующие отношения регулируются подзаконными актами — актами Президента РФ, Прави­тельства РФ, федеральных органов исполнительной власти. Рассмотрим их более подробно.

Нормативные правовые акты Президента РФ. Прези­дент РФ — глава государства. В соответствии с этим изда­ваемые им нормативные правовые акты (указы) занимают следующее после законов место в иерархии нормативных правовых актов федерального законодательства. Юриди­ческая сила указов такова, что они, как и законы, обяза­тельны для исполнения на всей территории РФ, в качестве предмета регулирования имеют основные направления внутренней и внешней политики. В случае противоречия указа Конституции РФ и законам России на основании заключения Конституционного Суда РФ указ Президента РФ может быть отменен. По сравнению с законами указы имеют преимущество: относительно быструю процедуру их принятия. Кроме того, перечень субъектов подготовки про­екта указа законодательно не установлен. Поэтому, учиты­вая предмет регулирования, многие проекты указов подго­тавливаются Правительством РФ или соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Нормативные правовые акты Правительства РФ. Пра­вительство РФ осуществляет исполнительную власть и, реа­лизуя эту функцию, принимает постановления и издает рас­поряжения. Решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений, а решения по текущим и оперативным вопросам — в форме распоряжений. Особенность актов Правительства РФ в том, что они могут быть приняты лишь в рамках его компетенции и на основании и во исполнение российских законов.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Федеральные органы исполни­тельной власти могут издавать предусмотренные положе­ниями о них акты, содержащие нормы права, в случаях и пределах, предусмотренных российскими законами, ука­зами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.

    Поэтому издание любого ведомственного акта должно быть основано на специальном указании вышестоящих органов, хотя на практике это происходит не всегда.

Нормативные акты этой группы многочисленны и мно­гообразны. К ним относятся приказы и инструкции, поста­новления, положения, письма, уставы и т.д. Все эти акты издаются для реализации функций государственного управления в разных сферах общественной жизни (про­мышленность, наука, культура, здравоохранение, безопас­ность и т.д.). Они обязательны для исполнения для всех подведомственных организаций, должностных лиц.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и иные законные интересы граждан, а также любые меж­ведомственные акты подлежат государственной регистра­ции в Министерстве юстиции РФ, после чего публикуются (не позднее 10 дней после регистрации). Акты, не прошед­шие государственную регистрацию, а также зарегистриро­ванные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, поскольку вступившими в силу не считаются. Регистрация в Министерстве юсти­ции РФ необходима для проверки законности нормотворческого решения федерального органа исполнительной власти. Проверяется, не ущемляет ли данный акт права и свободы граждан, не возлагаются ли им дополнительные, не предусмотренные законодательством РФ обязанности.

Нормативные акты федеральных органов исполнитель­ной власти вступают в силу с момента их официального опубликования в газете «Российские вести». Такое опуб­ликование должно последовать не позднее 10 дней после государственной регистрации акта[10].

Нормативные правовые акты органов государствен­ной власти субъектов РФ. Локальные нормативные акты. Органы государственной власти субъектов РФ, решая задачи в соответствии со своей компетенцией, принимают решения, облекая их в правовую форму.[11] Издаваемые нор­мативные правовые акты распространяются лишь на терри­торию соответствующих регионов. Согласно законодатель­ству решения областного уровня (законы, распоряжения) доводятся до исполнителей в течение семи дней со дня их  принятия, но не позднее даты вступления данного норма­тивного акта в силу.

Наряду с этим в теории права локальными норматив­ными актами называются юридические документы, содер­жащие нормы права, принимаемые субъектами управления на предприятии, в организации и т.д. Краевая, областная администрация субъектов РФ (в некоторых регионах — правительство) вправе принимать постановления, рас­поряжения, приказы. Глава администрации по вопросам, отнесенным к его компетенции, может издавать указы, постановления и распоряжения.