Особенности процесса управления в общественном секторе

2) Неисключаемость  блага предполагает, что если  благо доступно для потребления  одному лицу, то либо технически  невозможно, либо очень дорого исключить других лиц из сферы потребления этого блага, т.е. невозможно запретить потребление блага другими лицами. Если  имеется уличное освещение, то все, кто идет по улице, пользуются светом фонарей, если существует система национальной обороны, то она защищает всех жителей страны. Также примером  является городской парк отдыха. Достижение исключаемости (охрана, ограждение, плата за вход) общественного блага в виде отдыха в городском парке потребует огромных затрат и будет экономически нецелесообразным.

3)  Переполнение  происходит тогда, когда множество  людей начинают одновременно  потреблять одно и то же благо. Например, в случае с автомобильными дорогами каждый может ими пользоваться, как правило, не мешая другим. Но на некоторых участках  дороги может иметь место скопление машин, мешающих друг другу, что вдет к снижению скорости и ограничению доступа других автомобилей к дороге. Таким  образом, переполнение означает, что при большом количестве потребителей общественного блага дальнейшее увеличение числа потребителей приводит к исчезновению неконкурентности в потреблении блага. При  этом предельные издержки предоставления данного блага дополнительному потребителю уже больше нуля.  ( MCU>0) [10, с.117].                                                            

Свойства общественных благ внутренне взаимосвязаны. Наличие таких критериев в их крайних случаях, как конкурентность и неисключаемость, позволяют провести границу между чистым и общественным благами. Чистому соответствуют неконкурентность и неисключаемость, а частному — конкурентность и исключаемость. В реальной жизни чистое частное общественное благо можно представить как два крайних полюса шкалы экономических благ, между которыми находятся смешанные блага различного рода.

Итак, свойства общественных благ: 1) могут потребляться в независимости от оплаты; 2) потребление может носить вынужденный или необходимый характер; 3) потребление связанно с положительными внешними эффектами: как только благо произведено — оно доступно для всех; 4) рыночный механизм ценообразования или не возможен, или затруднён; 5) объём индивидуального потребления не поддаётся измерениям; 6) появление новых потребителей не ограничивает возможности «старых»; 7) невозможно запретить потребителям пользоваться благами.

2.2  Предоставление общественных благ государством

Особенности общественных благ проявляются при формировании спроса на общественные блага, а также при определении условий равновесного объёма производства общественных благ. При определении условий равновесного объёма производства общественных благ необходимо принимать во внимание такое их свойство, как неконкурентность.

В отличие от общественных благ частные блага, наоборот, обладают свойством конкуренции в потреблении. Чем выше спрос на частное благо, тем больше должно быть их производство.

Так как частное благо обладает свойством конкуренции, то каждая единица блага будет потреблена одним человеком. Предельная польза дополнительной единицы блага представляет собой наибольшее его желание  платить за единицу блага.

В отличие от частных благ общественные блага обладают свойством неконкуренции. Разный объём потребления общественного блага осуществляется при одном и том же его количестве. При производстве какого-то количества общественного блага пользу получают все потребители.

Как правило, общественные блага, доступные к потреблению многими людьми, требуют больших затрат на их производство. И если  каждый из потребителей недостаточно высоко оценивает пользу от потребления блага, а значит, не готов возмещать все затраты на его производство, то рынок не срабатывает, имеет место сбой рынка.

Когда круг потребителей общественного блага обширен, а склонность каждого из них платить за благо, глубоко дифференцирована, преодоление проблемы «зайцев» методами исключения либо связано со значительными издержками, либо приводит к значительному недопроизводству общественного блага. Поэтому единственным способом предоставления подобных общественных благ становится государство [11, с.209].

Формы участия государства в обеспечении общественными благами могут быть разными, от непосредственного производства блага – национальная оборона, пожарная охрана, до финансирования производимых частным сектором общественных благ – уборка мусора, некоторые виды медицинской помощи. Однако суть их одна – производство предоставляемых посредством государства общественных благ финансируется за счет взимаемых в принудительном порядке налогов со всех граждан как метода решения проблемы «безбилетника». Введение единой платы, обеспечит справедливость. Однако ее следствием будет падение объема общественных благ ниже эффективного из-за склонности лиц с низкими доходами к ограничению финансирования их производства с целью снижения налога. Проигрывают в этом случае и граждане, имеющие высокие доходы, т.к. будут потреблять общественных благ меньше, чем хотели бы. Применение дифференцированной ставки налога способствовало бы устранению возникающей в связи с сокращением объема производства общественных благ неэффективности.

Итак, к числу ключевых задач на заключительном этапе перехода России к рыночной экономике относится сохранение, а если необходимо, восстановление, потенциала производства общественных благ. Это, в свою очередь, предполагает продуманную политику развития общественного сектора. Его неизбежное и вполне оправданное количественное сокращение должно сопровождаться качественными преобразованиями, нацеленными на решительное повышение эффективности.

ГЛАВА 3 Оценка эффективности и пути оптимизации управления  в  общественном  секторе

3.1 Оценка эффективности государственного управления общественным  сектором  в  Российской Федерации

Проблема концептуализации понятия эффективности государственного управления, выбора принципов ее анализа и оценочных критериев оказалась гораздо более сложной, нежели проблема анализа эффективности в сфере частного производства и рыночного обмена. Это объясняется прежде всего отсутствием универсального и объективного оценочного механизма работы системы государственного управления. В частном секторе таковым являются цены, устанавливаемые в ходе свободного рыночного обмена, а основным критерием эффективности работы фирмы является соответственно ее прибыль.

В системе государственного управления, как правило, применяется единственный способ оценки эффективности — самостоятельная разработка стандартов измерения эффективности. Иными словами, деятельность государства оценивается, исходя из выработанной им же оценочной шкалы и методов измерения. При этом открываются широкие возможности для извращения или подмены общественных целей, и интересов целями и интересами самой бюрократической системы. Следствием этой и ряда других причин стали активные административные реформы, проводимые с конца 70-х годов практически во всех странах Запада. Основной ориентацией в выборе стратегии повышения эффективности государственного управления была избрана ориентация на рыночные (менеджериальные) формы и методы управления. Сущность менеджериализации государственного управления заключается в том, чтобы обеспечить более широкий выбор услуг, предоставляемых муниципальными службами населению и стимулировать конкуренцию между ведомствами, предоставляющими эти услуги. В конечном счете, речь идет о повышении эффективности в поставках услуг. В наиболее радикальных вариантах такая стратегия может привести к приватизации целых отраслей государственного управления. Более сбалансированный подход заключается в косвенном воздействии на поставщиков услуг посредством предоставления гражданам большей информации о ценах, условиях и качестве этих услуг.

Таким образом, свободный выбор и конкуренция бесспорно являются центральными целями движения за эффективность, которые легко обнаружить в национальных программах административных реформ по всему миру.

Однако первый опыт реализации в Великобритании, США, Канаде и ряде других государств менеджериальных стратегий вызвал множество дискуссий о перспективах административно-государст-венного управления как особого социально-политического института, поскольку он в ходе этих реформ был, по сути, подменен сервисной службой с неясной легитимностью, степенью ответственности и подотчетности населению. В контексте ориентированных на рынок реформ гражданин превратился в потребителя, а представитель государственной власти в менеджера сферы услуг. Западные исследователи оценивают это явление, с одной стороны, как кризис традиционных институтов либеральной демократии, с другой, как объективно существующее противоречие между экономической эффективностью (efficiency) и демократией.

Экспансия государства с ее директивным способом распределения ресурсов и благ подменялась экспансией рынка с доминированием «права сильнейшего» и очевидными прорехами в социальной политике. Отсюда наиболее актуальной проблемой в сфере оценки эффективности государственного управления становится проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оценке эффективности. Это доказывает растущий интерес западных и отечественных социологов, политологов, экономистов, правоведов к данной проблематике.

В последние годы в западной и отечественной литературе проявляется тенденция говорить о «социальной экономии» и «социальной эффективности», противопоставляя эти выражения ранним и более узким значениям эффективности и производительности. Очевидно, это связано с ограниченностью применения рыночных методов оценки в сфере государственного управления, сменой управленческой парадигмы, актуализацией анализа социальных взаимодействий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управленческих решений. В западной и, в особенности, в англоязычной литературе по вопросам административно-государственного управления понятие «социальная эффективность» в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и производительности.

Другой подход к интерпретации социальной эффективности, также довольно часто встречающийся в литературе, связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием и распределением общественных благ. Такая трактовка обычно вписана в анализ становления и развития так называемого социального государства, или государства всеобщего благоденствия (welfare state). Критический подход к рыночному механизму распределения, вызванный прежде всего необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического механизма его коррекции, актуализировал значение социальной эффективности как более справедливого распределения благ. Однако такой подход также представляется не вполне правомерным, поскольку имплицитно содержит в себе противоречие между максимизацией общественного блага (в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного образования, медицинского обслуживания) и экономической (рыночной) эффективностью, требующей достижения оптимального (по Парето) размещения ресурсов. Таким образом, проявляется определенное напряжение между социальной составляющей термина (в данной конкретной интерпретации) и эффективностью.

Можно привести и еще один, более узкий, подход к интерпретации термина «социальная эффективность». Он заключается в следующем противопоставлении «эффективность» - «бюро» - versus социальная «эффективность» и базируется на методологии теории рационального выбора и неоклассических предпосылках. Вкратце изложим его суть. Государственная бюрократия как рациональный максимизатор собственной выгоды стремится к увеличению собственного бюджета и масштабов конкретной управленческой организации. Эти цели на определенном этапе экспансии бюрократии становятся для общества крайне неэффективны, поскольку, как писал почти двести лет тому назад О. Конт, чиновник «существует только за счет производства трудящихся классов; и что все, что он потребляет, отобрано у производителей». Социальная эффективность в данном случае определяется как разница между произведенным данной организацией общественным продуктом и затратами общества на ее содержание. Безусловно, такая трактовка термина связана с предыдущей, однако она должна быть рассмотрена как вполне самостоятельная, поскольку предусматривает более частный уровень анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу: «Говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух механизмов является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере бюро или политические программы должны наиболее эффективно организовывать свою деятельность» [11,c.210].

Однако все вышеприведенные подходы актуализируют проблему распределения ресурсов и методологически ближе к политической экономии или менеджменту организаций (в последнем случае). Поэтому попытаемся дать собственное определение понятия «социальная эффективность».

Социальная эффективность - это функция минимизации трансакционных издержек. Она непосредственно связана с эффективной работой механизма координации социальных взаимодействий. Наш подход к концептуализации понятия «социальная эффективность» строится на следующих основных предпосылках:

• социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, формулировке четких «правил игры» и контроле за их исполнением;
• социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства, определяемого как «способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия»; при этом важно подчеркнуть, что речь идет не о количественном экстенсивном увеличении мощи государства (бюрократического аппарата, армии, полиции и т.д.), а о поиске качественно иных способов организации административно-государственного управления;
• ключевым способом повышения потенциала государства и соответственно социальной эффективности как результата использования этого потенциала, является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски различного рода.

Данное определение имеет, по крайней мере, три преимущества. Во-первых, оно позволяет оценивать социальную эффективность вне зависимости от уровня анализа: на уровне сообществ государств, отдельных национальных государств, организаций, их подразделений и т.д. Во-вторых, оно в значительной степени позволяет избежать идеологической окраски, оставаясь нейтральным по отношению к различным формам координации взаимодействий рынку, иерархии и прочим. Наконец, в-третьих, оно одинаково применимо к оценке управления, как в частном, так и в общественном секторах. Изменение акцентов в административно-государственном управлении с процесса и правил на качественное удовлетворение потребностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективности административно-государственного управления: уровня удовлетворения граждан предоставляемыми услугами, уровня доверия к центральному правительству и местной администрации, степени вовлечения в процесс принятия решений и т.д. Это, в свою очередь, потребовало изменений управленческой культуры и формирования нового стиля работы.