Конституционно-правовой статус президента РФ

       Для нижней палаты Федерального Собрания частью 3 статьи 111 Конституции России установлен недельный срок для рассмотрения кандидатуры Председателя Правительства.

       Единственным препятствием для Президента являются положения статьи 109 Конституции Российской Федерации, которые не допускают роспуск Государственной Думы в период действия на всей территории страны военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий главы государства и в течение года после избрания Государственной Думы нового созыва.  
Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью органов исполнительной власти. И это закономерно, так как исполнительные органы государственной власти являются важнейшим каналом практической реализации программных установок Президента, получивших одобрение на всенародных выборах и воплощаемых в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации.

       Как отмечено выше, Президент по Конституции Российской Федерации не является главой исполнительной власти. Специфика полномочий Президента и Правительства, их взаимодействие, связь и соотношение их компетенции таково, что делает правомерным достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Президент России имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации; он вправе отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента России. В предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях Председатель Правительства может временно исполнять обязанности Президента Российской Федерации. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом России. Президент Российской Федерации вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации, в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо в случаях отказа в доверии ему Государственной Думой. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до формирования нового Правительства России. Основаниями для отставки Правительства Российской Федерации по Конституции являются: заявление Правительства Российской Федерации об уходе в отставку; инициатива Президента России о принятии решения об отставке Правительства Российской Федерации; выражение недоверия Правительству Российской Федерации Государственной Думой; постановка Правительством перед Государственной Думой Российской Федерации вопроса о доверии (при отрицательном решении).

       Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия, то есть в полном составе подает в отставку, но, по поручению Президента, продолжает исполнять свои полномочия до формирования нового Правительства (начиная с назначения Председателя Правительства). Акт принятия отставки Правительства должен предшествовать акту внесения Президентом кандидатуры Председателя Правительства в Государственную Думу для получения согласия последней, ибо пост Председателя Правительства к этому моменту должен быть свободен. Назначенный Президентом с согласия Государственной Думы Председатель Правительства выполняет действия, связанные с формированием структуры федеральных органов исполнительной власти.

       В соответствии с частью 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства не позднее недельного срока после своего назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, то есть их перечне. В настоящее время законодательно ни виды, ни перечень федеральных исполнительных органов не установлены; они определяются Указами Президента Российской Федерации.

       Вопрос о конституционном содержании понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» был предметом толкования Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Государственной Думы. Последняя считала, что система всех федеральных органов исполнительной власти, их совокупность, порядок образования и деятельности должны определяться федеральным законом. А понятие «структура» интерпретировалось Государственной Думой как внутренняя организация каждого органа исполнительной власти. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт 2), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» сформирована следующая правовая позиция: а) в систему федеральных органов исполнительной власти входит Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя, его заместителей и федеральных министров, а также другие федеральные органы исполнительной власти, система которых законодательно не урегулирована; б) по вопросам, не урегулированным законодательством, Президент Российской Федерации издает указы, которые не должны противоречить Конституции России; в) структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти⁸.

        
В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»⁹ структура федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней: 1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

       В качестве исторической справки и в сравнение с ныне существующей системой и структурой федеральных органов исполнительной власти можно отметить, что согласно ранее действовавшему Указу Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти»¹⁰ систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входили министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федераьные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации. 
Министерство Российской Федерации являлось федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в установленной сфере деятельности, а также координирующим в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. 

       Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

       Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения.

Исходя из анализа законодательства, можно сделать вывод, что и министерства, и другие органы исполнительной власти осуществляли как функции управления, так и функции контроля в установленных им сферах ведения. Таким образом, существовала реальная опасность дублирования функций «однопрофильного» министерства и, например, федерального надзора, что не могло не сказаться на эффективности их деятельности. Например, и Министерство по атомной энергии, и Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности в числе своих задач осуществляли разработку норм и правил в области использования атомной энергии. 
Таким образом, из системы исключены государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные надзоры и иные федеральные органы исполнительной власти. Видимо, это сделано для унификации органов исполнительной власти. Действительно, рядовому гражданину было достаточно сложно разобраться в том разнообразии органов, которое существовало до настоящего времени. Налицо стремление законодателя упорядочить несколько хаотичную систему федеральных органов исполнительной власти. То же прослеживается и в определении функций каждого из органов, которых насчитывается всего пять. 
Во-первых, функции по принятию нормативных правовых актов. 
Во-вторых, функции по контролю и надзору. В Указе эти функции определяются и рассматриваются вместе. При раскрытии их содержания упоминается выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, а также регистрация актов, документов, прав, объектов и издание индивидуальных правовых актов. Настоящая позиция является весьма спорной.

Третьей функцией федеральных органов исполнительной власти является правоприменительная функция. Она состоит в издании индивидуальных правовых актов, а также в ведении реестров, регистров и кадастров. 
Четвертая - функция по управлению государственным имуществом, которая заключается в осуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также в управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. 
Является новеллой введение пятой функции, а именно - функции по оказанию государственных услуг. Под государственными услугами в настоящем Указе понимаются услуги, имеющие исключительную общественную значимость и оказываемые на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц. Представляется, что данное определение является не вполне четким и нуждается в дополнении. Исключительность - категория оценочная, означающая особенность, своеобразие, присущее только данному лицу, предмету, явлению, или явление, обладающее преимуществами по отношению к другим. Для того чтобы признать услугу исключительной, очевидно, необходимы какие-то исключительные условия ее оказания. Следовательно, необходимо как можно быстрее законодательно урегулировать этот вопрос. 
Все новые федеральные органы исполнительной власти по-разному сочетают эти функции в своей деятельности.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Министерство осуществляет правовое регулирование за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также координирует деятельность государственных внебюджетных фондов. 
В основе построения федеральных министерств присутствуют различные критерии¹¹. 
Как правило, федеральные министерства создаются и функционируют на основе отраслевого принципа. На это, прежде всего, указывает управляемая сфера деятельности, то есть определенная область, границы, в пределах которых органы исполнительной власти распространяют свою деятельность. Например, сфера промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, а также область технического регулирования и обеспечения единства измерений, освоение месторождений полезных ископаемых на основе соглашений о разделе продукции находятся в ведении Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации¹². 
Выделяются и функциональные министерства. Так, Министерство финансов Российской Федерации, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной, страховой политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных  едств¹³.

В отдельных случаях просматривается и территориально-региональный критерий создания министерств. Ярким примером тому является Министерство регионального развития Российской Федерации, деятельность которого направлена на совершенствование федеративных отношений, развитие местного самоуправления, регулирование межнациональных отношений¹⁴. 
Все существующие в настоящее время федеральные министерства условно можно разделить на несколько групп, а именно создаваемые: а) в административно-политической сфере (обороны, безопасности, иностранных дел, внутренних дел, юстиции); б) в различных сферах экономической и хозяйственной жизни общества (промышленности и энергетики, сельского хозяйства, транспорта и связи, природных ресурсов, финансов); в) в социально-культурной сфере (здравоохранении и социального развития, образования и науки, кинематографии, печати и массовых коммуникаций). 
В ведении федеральных министерств могут находиться федеральные службы и федеральные агентства. В этом случае в отношении данных органов федеральные министерства наделяются контрольными и координационными полномочиями. 
Компетенция и полномочия федеральных министерств определяются положениями о них, которые утверждаются либо Президентом Российской Федерации в отношении подведомственных ему органов, либо Правительством Российской Федерации. Компетенция министерств включает определение их основных задач, взаимоотношений с иными федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объем принадлежащих им административно-властных полномочий.

Аппарат федеральных министерств строится применительно к возлагаемым на них задачам. В качестве структурных подразделений федеральных министерств выступают создаваемые по основным направлениям их деятельности департаменты, в состав которых включаются отделы. Федеральные министерства могут создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные в установленной сфере деятельности, а также учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции министерств, подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств. 
Федеральное министерство возглавляет федеральный министр, который наделяется широким спектром полномочий: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников; вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной сфере деятельности и сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства Российской Федерации; во исполнение поручений Президента Российской Федерации, председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; вносит в Правительство Российской Федерации предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда; принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство Российской Федерации предложение по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда; назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.