Представляется, что регистры
нормативных правовых актов, как государственные
учетные системы при систематизации законодательства,
позволяют выделить основные направления
совершенствования законодательства
и повышения его эффективности:
- устранение его внутренних
противоречий, а также противоречий
норм системы муниципальных нормативных
актов и субъектов Российской
Федерации, а также федерального
законодательства общепризнанным
нормам международного права
и международным договорам Российской
Федерации (презумпция соответствия);
- законодательное разграничение
полномочий в области применения
информационных технологий между
органами государственной власти
и органами местного самоуправления
в Российской Федерации;
- закрепление правовых
гарантий презумпции открытости
информации, затрагивающей права
и интересы каждого в целях
реализации конституционных прав
и ограничений на получение
информации в интересах защиты
нравственности, здоровья, прав и
законных интересов физических
лиц, прав и законных интересов
юридических лиц, основ конституционного
строя, обеспечения обороноспособности
страны и безопасности государства;
- правовое урегулирование
применения электронного документооборота
на основе совершенствования
общих требований к документообороту,
включая создание и использование
средств его обеспечения при
формировании единого информационного
пространства.
Создание государственных регистров,
реестров нормативных правовых актов
и оперативное обновление содержащихся
в них данных требует использования единых
научно обоснованных методологических,
организационных и программно-технических
подходов с привлечением юридически формализованных
способов формирования баз данных.
В современном мире уже существуют
и новые виды систематизации - электронные.
Можно ли назвать их в юридическом понимании
систематизированными правовыми актами
или нет? Существуют различные мнения
на этот счет. Однако нельзя отрицать их
большое значение в оптимизации структуры
российского системного законодательства.
Так, нормы административного процесса,
систематизированные определенным образом,
можно найти и в справочных правовых системах
"Гарант", "КонсультантПлюс"
и др. Эти электронные "систематизаторы"
также претендуют на создание новаторских
методов упорядочивания нормативно-правовой
базы, однако в принципе что-то новое в
этой сфере уже изобрести сложно. Цель
систематизации административного процесса,
как и любого другого "продукта систематизации",
одна - это создание стройной системы нормативно-правовой
базы, обладающей качествами полноты,
доступности и четкости в логике ее построения.
Решение этой задачи в электронных системах
точно так же зависит от правильности
построения всех составляющих компонентов,
оптимально сгруппированных по соподчиненности
и последовательности нормативно-правового
материала.8
Для того чтобы обеспечить возможность
осуществления систематизации законодательства,
как отмечают некоторые авторы, необходимо
ориентироваться в огромном массиве нормативных
правовых актов. Данные цели достигаются
за счет функционирования надлежащей
системы учета нормативных правовых актов,
которой и является систематизация. На
современном этапе развития права в России
в научной литературе выделяют четыре
способа систематизации законодательства:
учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.
Перечисленные способы систематизации,
имеют цель — приведение нормативного
массива к системе. Как верно отмечает
в данной связи С.В. Баркалов, основная
цель учета нормативно-правовых актов
— фиксация в определенной систематической
форме информации (сведений) о принимаемых
нормативно-правовых актов.9
Цель оптимизации обусловливает наличие
основных принципов систематизации, к
которым ученые относят:
1. полнота информационного массива, обеспечивающая
фиксацию и выдачу всего объема справочной
информации, отсутствие пробелов и упущений
в информационном массиве;
2. достоверность информации, основанная
на использовании официальных источников
опубликования нормативных актов, а также
на своевременной фиксации внесенных
изменений, включенных в информационный
фонд актов;
3. удобство пользования, необходимое
для оперативного и качественного поиска
нужных сведений.
Таким образом, соблюдение указанных
принципов, при осуществлении систематизации,
позволит наилучшим образом учесть все
стороны проводимой работы, и создать
действительно эффективную систему законодательного
массива, пользуясь которой можно быстро
и легко найти необходимый правовой документ
— закон.10
Поэтому, на современном этапе развития
законодательства в России, стоит особое
внимание уделить данному виду оптимизации,
постольку поскольку, в указанной области
имеются такие недочеты как:
Необходимо использовать современные
технологии для осуществления
систематизации. Как верно отмечает
С.В. Баркалов,11 нынешний уровень
развития компьютерной техники, электроники
и информатики позволяет эффективно осуществлять
учет законодательства с помощью создания
информационно-поисковых систем, баз данных
по законодательству. Такие системы обеспечивают
наиболее эффективный учет нормативных
правовых актов, оперативность внесения
изменений, исчерпывающую полноту информации
о необходимом нормативном материале,
максимально быстрый поиск необходимой
информации, но при этом не следует идеализировать
данный способ систематизации, так как
компьютерная база данных может быть подвержена
воздействию различного рода «вирусам»
и «атакам» со стороны так называемых
«хакеров».Поэтому для эффективности
использования законодательства, конечно
же, необходимо провести официальную инкорпорацию,
использую технологии имеющихся справочно-правовых
систем «Гарант», «Кодекс» и «Консультант
Плюс», создать справочно-правовую систему,
на которую можно делать ссылки в правовых
документах, но при этом необходимо обеспечить
дополнительную безопасность указанных
баз данных, и создать на материальном
носителе (письменном или печатном) копию
такой базы данных, что позволит наилучшим
образом защитить имеющиеся данные от
их несанкционированного изменения или
удаления из компьютерных баз данных.
В России уже давно, с 1995 года, пытаются
решить данную проблему. Так, указ Президента
РФ от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к
изданию Свода законов Российской Федерации»
предписывает начать подготовку к составлению
и изданию Свода законов Российской Федерации
— «официального систематизированного
полного собрания действующих нормативных
правовых актов Российской Федерации»
(п. 1). Распоряжением Президента РФ от 25
декабря 1995 г. № 555-рп был предусмотрен ряд
подготовительных действий по формированию
Свода законов. В последующем был принят
Указ Президента РФ от 14 февраля 1998 г. № 170
«О мерах по повышению эффективности работы,
связанной с формированием Свода законов
Российской Федерации», который предписывал
определенным государственным органам
осуществить ряд действий по систематизации
законодательства. Как отмечают некоторые
авторы, данная работа пока что ведется
чересчур медленными темпами.12 Данный пример
показывает всю неэффективность и медлительность
государственных органов по осуществлению
систематизации законодательства РФ,
поэтому, автор, предлагает использовать
технологии неофициальных справочно-правовых
систем, для изменения сложившейся ситуации.
§ 2. Сравнительный
анализ справочно-правовых систем в России
и за рубежом
Справочные правовые системы
– это специальная категория программ,
предназначенных для работы с базами данных
нормативных документов и поиска по их
текстам. Профессионально с ними работают
такие категории пользователей как юристы,
бухгалтеры, руководители предприятий,
экономисты, финансовые специалисты. Однако,
СПС полезны и для обычных пользователей-непрофессионалов,
поскольку позволяют быстро находить
нужные документы. Что немаловажно, документы
эти собраны в одном источнике – при отсутствии
единой базы данных пришлось бы прочесывать
Интернет, выполняя поиск на сайтах различных
органов, принявших тот или иной акт.
Создатели СПС выполняют работу
по сбору документов, их систематизации,
а также предоставляют пользователю возможность
поиска по их тексту и другим реквизитам.
Законы и иные нормативные акты – та категория
информации, которая может понадобиться
буквально каждому. Подтверждение тому
– появившаяся задолго до компьютеров
народная мудрость, призывающая «не зарекаться
от тюрьмы». Большинство правовых вопросов,
встающих перед пользователями-непрофессионалами,
не столь драматичны, но все равно – необходимость
доступа к законодательству сомнений
не вызывает. Еще одна «докомпьютерная»
народная мудрость гласит, что настоящий
юрист – это не тот, кто все знает, а тот,
кто «знает, где найти». Проще говоря, юрист
должен представлять себе систему нормативных
актов, и примерно знать, как и какими документами
регулируется тот или иной вопрос, а сами
эти документы помнить наизусть совершенно
необязательно.
Справочные правовые системы,
которые содержат законодательство в
упорядоченном и отсортированном виде,
наделяют любого пользователя этим качеством
«настоящего юриста». Разумеется, квалифицированной
юридической помощи простой поиск по базе
не заменит, однако, для уточнения простейших
юридических вопросов СПС использовать
вполне можно. Кроме «нормативки» в них
содержатся также статьи и комментарии
законодательства, так что СПС вполне
можно использовать для самообразования.
Правовые базы данных начали
появляться в конце 60-х, одновременно с
развитием компьютерных информационных
технологий. В реализации подобных технологий
США традиционно несколько опережали
европейские страны. Первая американская
компьютерная система, названная Lexis, была
создана в 1973 году малоизвестной фирмой
MeadDataCentral. Она предоставляла не только
тексты документов, но и дополнительную
информацию к ним, более того, стал возможен
поиск информации по контексту и датам.
На сегодняшний день число пользователей
американской компании LEXIS/NEXIS в более
чем 60 странах мира превышает 650000. Она
считается самой популярной в мире компанией,
специализирующейся на распространении
разнообразной юридической информации
в режиме ON-LINE. В апреле 1995 г. был заключен
лицензионный договор, согласно которому
НПП "Гарант-Сервис" предоставляет
LEXIS/NEXIS текущую версию базы "Законодательство
России на английском языке", а LEXIS/NEXIS
распространяет ее по своим сетям. В феврале
1996 г. 'ГАРАНТ' первым из российских правовых
систем стал доступен пользователям LEXIS/NEXIS
во всем мире.
В настоящее время справочно-правовые
системы существуют во всем мире (в Великобритании
 Infolex и Polis, в Германии  Juris,
во Франциии Iretiv).
LexisNexis - крупнейшая полнотекстовая
политематическая электронная библиотека,
поисковые возможности и информационные
ресурсы которой способны решить
самые сложные задачи, стоящие
перед компаниями, организациями, вузами,
правительственными учреждениями.
Информационными ресурсами
LexisNexis пользуются более 2 миллионов клиентов
по всему миру. Среди них большие и маленькие
компании, консалтинговые фирмы, юридические
и коммерческие организации, банки, брокерские
конторы, правительственные учреждения,
библиотеки, рекламные агентства, академические
институты, газеты и журналы, тысячи университетов
и т.д.
Начало созданию справочно-правовых
систем в СССР было положено в 1975 году,
когда было принято решение о создании
первой информационной базы нормативных
документов (Постановление ЦК КПСС и Совета
Министров СССР № 559 «О мерах по дальнейшему
совершенствованию хозяйственного законодательства»
от 25.06.1975 г.). Признавалось необходимым
«ввести государственный учёт нормативных
актов СССР и союзных республик, а также
организовать централизованную информацию
о таких актах».
Для реализации этого решения
при Министерстве юстиции СССР был создан
Научный центр правовой информации (НЦПИ).
В его задачи вошли государственный учёт
нормативных актов и разработка правовых
баз данных. В дальнейшем силами НЦПИ была
создана первая справочная правовая система
«Эталон», предназначенная для использования
в государственных структурах.
В конце 1980-х — начале 1990-х годов
началось динамичное развитие российского
законодательства и одновременно широкое
распространение персональных компьютеров.
Многие специалисты ощутили острую потребность
в полной и актуальной правовой информации.
Ключевую роль в создании рынка СПС в России
(как и в зарубежных странах) сыграли негосударственные
компании.
Первым разработчиком коммерческой
правовой базы данных стало агентство
Intralex, которое в 1989 году представило программный
комплекс «Юридическая справочно-информационная
система» (ЮСИС).
В 1990 году была выпущена СПС
«Гарант» — разработка Научно-производственного
объединения «Вычислительная математика
и информатика» (НПО «ВМИ»). В дальнейшем
от НПО «ВМИ» отделилась компания «Гарант-Сервис»,
которая в настоящее время распространяет
систему «Гарант». В системе имеются международные
и федеральные документы, судебные решения,
финансовые консультации, тексты различных
указов, судебная и арбитражная практика,
международные договоры, проекты законов,
формы документов, бизнес-справки и пр.
Еженедельное пополнение составляет 8—12
тыс. документов. Высшая патентная палата
Российского агентства по патентам и товарным
знакам признала словесное обозначение
«Гарант» общеизвестным в Российской
Федерации товарным знаком, начиная с
1 января 1998 года.
В 1992 году НПО «ВМИ» выпустило
СПС «КонсультантПлюс», которая как учитывала
опыт прошлых лет, так и содержала новые
решения: во-первых, было реализовано оперативное,
без задержек, обновление информации на
компьютерах пользователей, во-вторых,
налажена организация качественного и
надежного сервиса для пользователей
— основополагающие на сегодня элементы
всей российской отрасли распространения
правовой информации. В настоящее время
пользователями «КонсультантПлюс» являются
свыше 200 тыс. организаций. В системе имеются
федеральные и международные документы,
судебные решения, финансовые консультации.
Состоит из федеральной, региональной
и местной базы данных.
В последующие годы была создана
СПС «Кодекс», основным отличием которой
является большое количество нормативно-технических
документов (ГОСТ, СНиП, СанПиН и т. д.),
наличие специализированных справочных
систем по различным отраслям — строительство,
экология, электроэнергетика, охрана труда
и т. д.
В Республике Беларусь основным
государственным информационным ресурсом
в области права и правовой информатизации
является интернет-портал Pravo.by, который
был создан в соответствии с Указом Президента
Республики Беларусь от 16 декабря 2002 г.
№ 609 [1].
Портал содержит тексты правовых
актов Республики Беларусь, а также научно-практическую,
учебную, справочную и иную информацию
в области права и правовой информации.
Формирование, ведение и обеспечение функционирования
портала Pravo.by осуществляется национальным
центром правовой информации Республики
Беларусь.
В Республике Беларусь предоставление
правовой и аналитической информации
также осуществляют СПС «КонсультантПлюс»,
СПС «Эксперт», СПС «Бизнес Инфо», ИПС
«Нормативка.by».
Заключение
Система законодательства -
это очень сложно организованная система,
регулирующая общественные отношения
в государстве. Эти общественные отношения
постепенно видоизменяются, усложняются
и совершенствуются. Соответственно нормотворческие
органы и уполномоченные лица стремятся
привести правовые нормы, составляющие
систему законодательства, в соответствие
с изменившимися общественными отношениями.
Процесс совершенствования
(систематизации) законодательства бесконечен
как по причине постоянного изменения
общественных отношений, так и в связи
с необходимостью постоянно совершенствовать
форму изложения правовых норм в статьях
(пунктах) нормативных правовых актов.
Из этого следует, что под систематизацией
законодательства следует понимать процесс
совершенствования размещения отдельных
правовых норм в различных нормативных
правовых актах, улучшения качества изложения
и повышения эффективности правовых норм.