Германия

Местное самоуправление в Германии – это вопрос компетенции субъекта федерации. Каждая федеральная земля вправе решать этот вопрос по-своему, а федеральный центр не вправе вмешиваться в вопросы организации местного самоуправления. Таким образом, правовая база для функционирования местного самоуправления – это законы федеральных земель. Единственный законодательный акт федерального уровня – это 28 статья Основного закона, которая гласит, что община имеет право на самоуправление, а государство обязано это право предоставить.

Несмотря на широкие законодательные возможности для разнообразия организации местного самоуправления, почти во всех федеральных землях местное самоуправление организовано одинаково. Оно осуществляется на уровне отдельных общин, поселений, на уровне муниципальных районов. Существует также ряд крупных городов, в которых управление самостоятельное. В немецкой терминологии такая модель называется двухуровневой.

На местном уровне коммунальное самоуправление гарантирует гражданам право самостоятельно принимать решения относительно актуальных вопросов данной территориальной единицы. Государство обязано помогать меньшим и нижестоящим административным образованиям (землям, районам и общинам), но не может вмешиваться в их внутренние дела. Государство предоставляет общинам кадровый, организационный, плановый (строительство), правотворческий, финансовый и налоговый суверенитет. Финансовая база общин формируется за счет платежей и налогов (с земли, имущества, промыслов, на автотранспортные средства, за содержание собак, от развлекательных мероприятий), целевых сборов, разовых взносов, федеральных и земельных дотаций, кредитов.

Союз немецких городов образован в 1905 году и включает 5600 общин. 150 его сотрудников занимаются разработкой рекомендаций, проектов разного рода инструкций, положений, прогнозированием законодательных актов на основе изучения накопленного опыта органов самоуправления.

Общины имеют собственные и делегированные сверху (в том числе обязательные и добровольные) полномочия. К собственным полномочиям относятся: снабжение граждан водой, электроэнергией, теплом и газом; канализация, очистка сточных вод, вывоз мусора; планировка территории; строительство и содержание местных дорог, лечебных и образовательных учреждений, спортивных сооружений, домов престарелых, парков, кладбищ; пожарная охрана; обновление и содержание местного транспорта; развитие коммунального хозяйства.

К делегированным полномочиям относятся такие сферы деятельности, как общая безопасность; вопросы гражданства (паспортное дело), прописки; запись актов гражданского состояния; промыслы; строительство; дорожное движение, регистрация транспорта и сбор налогов с него; проведение выборов; социальная сфера; работа с молодежью; статистика; охрана памятников; лесное и рыбное хозяйство; культура земледелия.

Существует четкое разграничение полномочий между общиной, районом, землей. Так, общины (малые города) не ведут учета пенсионеров, учителей, полицейских и не занимаются их проблемами, ибо работа с пенсионерами - обязанность района, а работа с учителями и полицейскими - обязанность земли.

К началу 1970х годов в Германии было около 24000 муниципальных образований. Административная реформа, инициированная в 70-е годы, заняла около 8-10 лет. В результате реформы осталось около 10000 муниципальных образований. Процесс укрупнения общин продолжается. Предполагается иметь всего 7000 муниципальных образований. После объединения Германии в 1990 году перед новыми федеральными землями встала задача проведения реформы местного самоуправления, которая заняла около 5 лет.

Что касается структуры органов местного самоуправления, то германскую систему местного самоуправления характеризует стабильность структурных подразделений администраций и чиновников. Чиновники всех уровней назначаются пожизненно, структура аппаратов мэрий и других органов власти без изменений функционирует десятилетиями. С приходом нового мэра или бургомистра могут меняться только его советник, помощник, секретарь, т.е. всего 2-3 чиновника.

Долгое время, до конца 1999 года, в Германии существовала вся палитра теоретически возможных моделей организационной структуры местного самоуправления (южно-германская модель, северо-германская модель, модель магистрата, модель бургомистра, назначаемого советом). Максимально эффективной для Германии оказалась южно-германская модель, при которой бургомистр избирается прямыми выборами и одновременно возглавляет два органа власти – представительный и исполнительный. Несмотря на бурные дискуссии, в ходе которой противники данной модели не без оснований указывали на увеличивающуюся авторитарность власти и принижение значения представительного органа, данная модель на практике доказала свою целесообразность и эффективность и к концу 1999 года стала преобладающей на территории всей Германии.

Данная модель обеспечивает отсутствие разногласий между местной администрацией и депутатами местного представительного органа. Депутатский корпус на уровне общин, даже крупных городов считает себя не самостоятельной ветвью местной власти, а главным подразделением администрации, призванным устанавливать правила “игры”, утверждать инструкции и положения, принимать бюджет и следить за его исполнением, особенно его доходной части.

Государственный надзор по отношению к муниципальным образованиям осуществляют субъекты федерации. Система государственного надзора в данной сфере шлифовалась годами. На сегодняшний день до 99 % мер, принимаемых в рамках госнадзора, носит превентивный, а не карающий характер, что, несомненно, свидетельствует как о его грамотном и профессиональном осуществлении, так и об эффективности германской системы местного самоуправления.

Модернизация и реформы в последние годы

Вопросы модернизации системы управления и государственной службы ФРГ на протяжении десятилетий являются предметом оживленной дискуссии в обществе. Модернизация проходит под лозунгом "делать больше с меньшими затратами". Экономическое положение Германии, конкурентоспособность ее товаров и услуг, системы социальной защиты и большая государственная задолженность требуют быстрых и глубоких преобразований в системе управления и органах власти.

"Новое мышление" явило себя как радикальный проект преобразований: движение от конституционно-правового института с четким выполнением задач правового государства в направлении эффективного производителя государственных товаров и услуг. В центре интересов сторонников модернизации стояла государственная служба как производитель товаров и услуг, конкурирующая с другими производителями и руководствующаяся идеями создания ценностей, которые должны прийти на смену общему благу и политике. Как фактор производства чиновник при расчете создания стоимости оказывается негативной величиной. Основными моментами критики были его длительная занятость в качестве "пожизненного чиновника", устаревший стиль управления, а также сверхпропорциональное расходование ресурсов под воздействием его государственной деятельности. Доля расходов на содержание кадров в органах власти составляет более 40% их совокупного бюджета, а оценка эффективности их действий представляет собой проблему, поэтому современное немецкое государство пытается применить экономические критерии.

По экономическим показателям Германия занимает пятое место в мире и лидирующее – в Европе. Ведущие продукты немецкого экспорта – высокотехнологичные станки, автомобили, бытовая техника, химические продукты – все это основано на высокой квалификации рабочей силы. Как и для многих соседей, для Германии остро стоит демографическая проблема (низкий уровень рождаемости и приток иммигрантов), что оказывает давление на систему социального обеспечения и вызывает необходимость структурных реформ. Правительство А.Меркель инициировало пенсионную реформу – было предложено передвинуть пенсионный возраст с 65 до 67 лет, а также увеличить занятость женщин.

Модернизация и интеграция в экономическую систему восточногерманского сектора – где уровень безработицы достигал 20% в некоторых муниципалитетах – остается по-прежнему долгим и затратным процессом (только в 2008 году на эти цели было потрачено около 12 миллиардов долларов). Реформы, инициированные правительством Герхарда Шредера (1998-2005), были направлены на снижение уровня безработицы и увеличение темпов экономического роста, что в конечном итоге привело к сильному экономическому прорыву в 2006 и 2007 годах. Безработица также снизилась до уровня в 7,8%. Глобальный финансовый кризис свел на нет достигнутые результаты и вызвал экономический спад, ориентированная на экспорт немецкая экономика переживает рецессию, невиданную со времен второй мировой войны. Рост ВВП составил лишь 1% в 2008 году, а в 2009 году ВВП сократился на 5%. Последний квартал 2009 года и начало 2010 показали оптимистическую динамику, однако меры по стабилизации и стимулированию экономики, предпринятые правительством Ангелы Меркель, привели к рекордно высоким показателям внешнего долга (предполагается, что в 2010 году он превысит 5% ВВП).

1 декабря 1999 г. федеральное правительство Германии приняло программу под названием "Современное государство — современное управление". За основу была взята концепция "активизирующего государства", отличающуюся от концепции "стройного государства", принятой прежним правительством. Основная идея "активизирующего государства" должна найти свое выражение в реализации следующих направлений:

1. Сосредоточение государственных задач.

"Активизирующее государство" означает новое распределение задач и ответственности между государством и обществом. Это означает большую направленность на гражданина и одновременно уход государства из публичных задач. "То, что общество может сделать так же хорошо или лучше, чем государство, общество должно делать само". В будущем государство собирается заниматься своими основными задачами: обороной, внутренней безопасностью, полицией, судебнойя системой, финансовыме администрированием и т.п.

2. Сокращение бюрократии и отход от сверхрегулирования.

В Германии сегодня все, что поддается регулированию, юридически отрегулировано: начиная от безопасности атомных электростанций, кончая количеством и способом установки умывальников в детских садах. Сверхрегулирование не только тормозит действия государства, но и ограничивает собственную ответственность индивидуума и общества. В настоящее время с целью усиления инновационных процессов и инвестиционной активности 50 проектов в области самостоятельности рынка труда, экономики и среднего предпринимательства, исследований и технологий в качестве модели освобождены от бюрократических барьеров.

По словам Ангелы Меркель, государствекнные задачи должны выполняться как можно более эффективно и малозатратно. Система должна стать прозрачной для регулирования и сбросить лишний балласт, чтобы освободить граждан, экономику и органы управления от избытка инструкций. 25 апреля 2006 года принята правительственная программа «Демонтаж бюрократии и лучшее юридическое оформление». Расходы на аппарат и бюрократические издержки будут сокращены при помощи моделей стандартных издержек. Планируется сокращение аппарата и расходов на 25% к 2011 году.

Программа правительства «Демонтаж бюрократии и улучшенное правовое регулирование» (2006). Основная идея программы: Государство должно насколько это возможно сократить количество различных запросов, формуляров и статистики с предприятий. Чем меньше формальностей, тем это лучше для развития экономики.

По подсчетам аналитиков, программа по упрощению бюрократических процедур в сфере экономики высвобождает для развития около 7,1 миллиарда евро ежегодно.

Наибольшее высвобождение денежных средств приходится на мероприятия, связанные с облегчением бумажного и введением электронного документооборота: например, отказ от прежних сложных требований, касающихся подписей на документах и налоговое признание электронных счетов и платежей высвобождают около 3,5 миллиардов евро ежегодно (согласно данным министерства финансов).

Измерение (и сокращение) бюрократических расходов происходит по новой модели стандартных расходов под контролем специального независимого органа Der Nationale Normenkontrollrat (Национальный Совет по контролю за нормами), который регулярно предоставляет отчеты правительству.

7 июля 2010 года Ангела Меркель получила очередной, четвертый отчет о деятельности Совета. Принимая отчет, Меркель отметила, что Национальный Совет по контролю за нормами является «хорошим и критичным партнером правительства» в борьбе с бюрократией. С начала реализации программы до декабря 2009 года правительство приняло 365 «облегчающих» мер в различных областях, включая налоговую сферу, социальное обеспечение, экономику.

3. Использование информационных технологий и коммуникационной техники.

Их последовательное применение и овладение ими считается ключом к модернизации государства и управления. От них ожидают роста качества государственных услуг, поскольку с их помощью возможных более быстрое и менее затратное предоставление этих услуг, большая близость к гражданину, большая прозрачность административных процедур и сокращение ведомственных путей. В будущем огромное значение будет иметь возможность значительно расширить доступность ведомств. Основная идея, программа и меры по применению информационных и коммуникационных технологий в государстве и его органах власти были приняты федеральным правительством в форме стратегии электронного правительства. Она в краткосрочной перспективе ориентируется на предоставление в значительном объеме государственных услуг через Интернет, а в среднесрочной перспективе — на разработку спектра электронного правительства, связывающего все органы власти Германии в единую сеть и предоставляющего тем самым свои услуги на всех уровнях электронным путем.

Реализация проекта «Электронное правительство» является одной из центральных задач Федерального правительства с 2000 года. С 2005 года действует сетевой проект «Федерация он-лайн - 2005», благодаря которому около 440 различных услуг федеральных властей доступны он-лайн. Создание сетевых проектов и «электронизация» услуг государственных органов спускается вниз по уровням власти. Подобная работа активно ведется на уровне федеральных земель и муниципалитетов.