В централизованном унитарном государстве административно-территориальные единицы единолично управляются назначенными из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави). В Индонезии чиновники, управляющие соответствующими административно-территориальными единицами, либо непосредственно назначаются «сверху», либо утверждаются из числа кандидатур, предложенных местными представительными органами. В некоторых европейских государствах (Польша, Болгария) областное звено территориального устройства не имеет выборных представительных органов, а административное управление осуществляют назначенные правительством чиновники.

      Относительно  децентрализованное унитарное государство  характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чиновниками существуют избранные населением муниципальные органы Права выборных органов на местах существенно ограничены, а правительственные агенты обладают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления.¹⁸

      В децентрализованном унитарном государстве  нет назначенных правительством администраторов, а местное управление осуществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии). Здесь контроль правительства за деятельностью местных органов носит более опосредованный характер и может проявляться, например, через бюджетное и финансово-кредитное регулирование. Кроме того, в децентрализованном унитарном государстве существует достаточно четкое разграничение полномочий между центральной властью и властью местных территориальных сообществ, что сближает эти государства с федерациями.

3.2. Федеративные государства,  их признаки и разновидности

      Федеративное  государство - более сложное государство, чем унитарное.¹⁹ Составные части этого государства, именуемые «субъектами федерации» обладают известной политической самостоятельностью. Им присущи определенные признаки государства. Территориальная организация власти в федеративном государстве закрепляет децентрализацию государственных функций. Сложность взаимоотношений федерации со своими субъектами предопределила меньшую по сравнению с унитарной распространенность федеративной формы государственного устройства. Тем не менее, в мире существует значительное число федераций, которое не только не уменьшается, но, напротив, постепенно возрастает. Наряду с существующими уже ни одно столетие «классическими» федерациями появились новые федерации в странах Европы и Африки (Нигерия).

      Часто вместо термина «федеративное государство» употребляется термин «союзное государство». Именно так по официальной терминологии именуется «Союзная Республика Югославии». Федеративная Республика Германии - в буквальном переводе звучит как Союзная Республика Германии, а названия ее федеральных органов также буквально переводятся как президент Союза, союзное собрание, союзный совет.

      Федеративное  государство по своей природе  является более демократичным, чем  унитарное, поэтому федерации в  основном имеют республиканскую  форму правления. Есть, однако, и  исключения. К федерациям с монархической формой правления относятся такие страны, как Бельгия, Малайзия, Канада, Австралия. В Бельгии, Канаде и Австралии субъекты федерации организуются по республиканскому типу, а в Малайзии часть субъектов имеет республиканскую форму правления, часть - монархическую.

      Федеративное  государство образуется:

      1) в результате договора между независимыми субъектами о создании нового государственного объединения с превращением участников договора в субъектов федерации (так, тринадцать североамериканских штатов, отстаивающих независимость от британской короны, договорились о создании нового государства - Соединенных Штатов Америки);

      2) путем присоединения к государству  новых территорий и наделения их правами субъекта федерации (так, к США в результате завоевания был присоединен Техас, путем покупки - Луизиана, в ходе освоения новых территорий - штаты на западе от реки Миссисипи) или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства (образование земли Северный Рейн - Вестфалия из части прежних территорий Пруссии, а также пяти новых земель на территории прежней ГДР);

      3) в результате повышения статуса  прежних региональных образований и превращения их в субъекты федерации (так, согласно поправкам к Конституции Бельгии 1831 г., принятым в 1988 г., Фландрия, Валлония и Брюссель становятся субъектами Бельгийской федерации);

      4) путем эволюции конфедерации  в федеративное государство с  превращением прежде независимых государств в субъектах федерации (Швейцария после гражданской войны 1847-1849 гг., в нашем веке - Объединенные Арабские Эмираты, первоначально представлявшие собой конфедеративную форму объединения семи княжеств Персидского залива).

      Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:²⁰

      1. Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют статуе субъектов федерации с собственным административно-территориальным устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австралия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в сочетании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.

      2. В отличие от унитарного государства территория федеративного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Однако в некоторых федерациях в ее состав могут входить территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации (так, например, в США самостоятельными территориальными единицами являются федеральный округ Колумбия, на территории которого размещаются все федеральные учреждения, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико и некоторые другие территории; территория Бразилии состоит из штатов - субъектов федерации, федерального округа и двух особых территорий; в Индии наряду с 25 штатами - субъектами федерации имеется 7 союзных территорий).

      3. Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как правило, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений.

      Федеративный характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашениях. Например, США и Канада не ратифицировали международные пакты о правах человека и ряд конвенций, МОТ, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглашениями.

      4. В большинстве зарубежных федераций наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Канада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время не во всех федеративных государствах субъекты федерации имеют собственные конституции. Отсутствуют конституции у субъектов федерации ряда афро-азиатских стран (Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия). В некоторых федеративных государствах в целях единообразного регулирования однотипных общественных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации. Так, в США этим занимается созданная еще в 1892 г. Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ этими вопросами занимается конференция министров юстиции германских земель, которая работает под руководством федерального министра юстиции. Аналогичные институты созданы и в других зарубежных федерациях.

      5. В большинстве зарубежных федераций наряду с федеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а в двух уровнях гражданства одного государства. Предпосылкой получения гражданства субъекта федерации является наличие общефедерального гражданства. Наличие гражданства субъекта федерации влияет на содержание правового статуса гражданина внутри страны, но в международно-правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства (Индия, Малайзия и др.).

      6. Отличительным признаком федеративного государственного устройства является двухпалатная структура парламента. В прошлом имели место однопалатные парламенты при федеративном государственном устройстве (например, в Пакистане по Конституции 1962 г.).²¹

      В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федеративных государствах (исключение - Федеративная Республика Коморские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместно - орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территориальным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, может быть выборной или невыборной, она обеспечивает представительство субъектов федерации. При этом в одних странах (США, Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавливается равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представительство субъектов федерации в верхней палате определяется в зависимости от численности населения в том или ином субъекте союзного государства.

      7. В федеративном государстве наряду  с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют системы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации. Порядок их организации и компетенцию определяют, как правило, конституции субъектов федерации. Если законодательные органы субъектов федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнительная власть обладает более широкой компетенцией. Она организует исполнение не только местного законодательства, но и федеральных законов на территории соответствующего субъекта. Аналогично решается вопрос и в отношении судебной власти субъектов федерации. Основная масса гражданских и уголовных дел рассматривается судами субъекта федерации, которые применяют не только местное, но и общефедеральное материальное и процессуальное право. Со своей стороны федеральная исполнительная власть в ряде федераций имеет право федеральной интервенции, если субъект федерации неудовлетворительно исполняет свои обязанности в отношении федерации (ФРГ, Индия, Аргентина).

Глава 4. Государственный режим

      Конституционное право зарубежных стран содержит регламентацию третьего элемента формы государства - государственного режима, хотя и в меньшем объеме, чем это имеет место в отношении первых двух элементов формы правления и формы территориально-политического устройства. Государственный режим характеризует порядок деятельности государства, который складывается в результате использования различных форм, способов, приемов и методов осуществления государственной власти. Знание этого элемента формы государства позволяет ответить на вопрос об источниках государственной власти, выявить действительное значение тех или иных государственных институтов, определить соотношение организационно-дозволительных и принудительных методов в деятельности государства.

      Понятие «государственный режим» появилось в науке конституционного права сравнительно недавно, поэтому оно недостаточно разработано в содержательном плане.²² В течение длительного времени третьим элементом формы государства признавался политический режим. В тоталитарном государстве, где плюрализм политических интересов не признается и гражданское общество по существу отсутствует, различие между государственным и политическим режимом стирается. Однако в демократическом обществе с его развитой политической системой понятие «государственный режим» отличается от понятия «политический режим». Последнее является более емким по содержанию и отражает практику функционирования всех политических институтов, включая наряду с государством также политические партии, массовые общественные организации и движения и др. Изучением политических режимов занимается специальная наука — политология. В этом контексте понятие «государственный режим» приобретает самостоятельное значение. Оно изучается государствоведческими науками и используется для характеристики форм, способов, приемов и методов деятельности самого государства, что позволяет дать функциональную характеристику государства, рассматривая его в динамике, в процессе осуществления государственной власти.

4.1. Понятие государственного режима

      Можно дать следующее определение государственного режима как элемента формы государства. Государственный режим - это определенный, основанный на нормах права порядок деятельности (функционирования) государства, который складывается как результат использования разнообразных приемов, способов, форм и методов осуществления государственной власти.