Понятие и принципы государственного финансового контроля. Исполнение бюджета как основная стадия бюджетного процесса

Статья 215.1 БК РФ устанавливает два важнейших  принципа исполнения бюджетов - единство кассы и подведомственность расходов. Они входят в состав принципов бюджетной системы Российской Федерации, но, в отличие от других принципов, определяют преимущественно построение порядка исполнения бюджетов.

 Единство кассы (ст. 38.2 БК РФ) означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета. Исключение составляют случаи, когда, в силу специфики проводимых операций со средствами бюджетной системы, невозможно использовать единый счет бюджета. Согласно ст. 38.1 БК РФ, такими исключениями являются операции по исполнению бюджетов за пределами территории Российской Федерации, ее субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также валютные операции. В соответствии с требованиями валютного законодательства (ст. 14 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»¹⁰) валютные операции резидентов должны проводиться через банковские счета в иностранной валюте, открытые в банках, которые имеют лицензии на их осуществление.

Единый счет бюджета открывается  Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету, входящему в бюджетную систему. Он предназначен исключительно для операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Все средства, поступающие в тот или иной бюджет, должны зачисляться на этот единый счет и расходоваться также с единого счета.

 Содержание принципа  подведомственности расходов раскрыто  в ст. 38.1 БК РФ. Он означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в чьем ведении они находятся.

Следует отметить, что в процесс исполнения бюджетов вовлечено значительное количество субъектов: высшие органы исполнительной власти всех уровней, финансовые органы, Центральный банк РФ, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, а также юридические и физические лица.

 Бюджетное законодательство определяет, что обеспечивает исполнение бюджетов Правительство Российской Федерации, высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации.

 Организация процесса исполнения бюджетов возлагается на финансовые органы соответствующего уровня (Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований), на органы управления государственными внебюджетными фондами. При этом Федеральное казначейство по соглашению с субъектами Российской Федерации может выполнять отдельные функции финансовых органов в части организации исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 166.1 БК РФ).

 Кассовое  обслуживание исполнения бюджетов  осуществляет Федеральное казначейство, которое открывает для этого в учреждениях Центрального банка Российской Федерации счета, через которые проводятся все кассовые операции со средствами бюджетной системы. Возложение функций по кассовому обслуживанию бюджетной системы на Федеральное казначейство не только необходимо для обеспечения единых подходов в процессе исполнения бюджетов, но и обусловлено требованиями беспрерывности, надежности и своевременности кассового обслуживания бюджетной системы. Федеральное казначейство обладает всеми необходимыми ресурсами для выполнения этих требований (материально-техническая база, подготовленные сотрудники и т.д.). В то же время, если передать функции по кассовому обслуживанию на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то из-за недостаточности ресурсов могут возникнуть затруднения при организации кассовых операций¹¹.

 Поэтому  Бюджетный кодекс РФ предусматривает  возможность передачи полномочий по кассовому обслуживанию бюджета субъекта Российской Федерации и находящихся на его территории муниципальных образований на региональный уровень только при условии, что у субъекта Российской Федерации достаточно денежных средств и другого имущества для их выполнения.

Основу исполнения бюджетов составляют:

 а) сводная  бюджетная роспись;

 б) кассовый  план.

Сводная бюджетная  роспись представляет собой документ, расписывающий бюджетные расходы и источники финансирования дефицита бюджета на финансовый год и плановый период в разрезе главных распорядителей расходов по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов. В сводной бюджетной росписи расходы могут быть также детализированы по кодам операций сектора государственного управления (например, расходы на оплату труда).

 Порядок  составления и ведения сводных  бюджетных росписей определяется финансовыми органами соответствующего уровня, а также органами управления государственных внебюджетных фондов. Так, на федеральном уровне сводную роспись утверждает Министерство финансов Российской Федерации.

 Показатели  сводной бюджетной росписи должны  соответствовать закону (решению) о бюджете (п. 3 ст. 217 БК РФ). Иными словами, показатели сводной бюджетной росписи могут быть изменены только в случае, если закон (решение) о бюджете был изменен.

 Вместе с  тем бюджетное законодательство  предоставляет финансовым органам  возможность изменять показатели  сводной бюджетной росписи без  внесения поправок в закон  о бюджете. Например, если недостаточно  бюджетных средств для выполнения обязательств перед физическими лицами (публичные нормативные обязательства), то финансовый орган вправе превысить эти обязательства на 5%.

 Финансовые  органы при определенных условиях  также могут оперативно (без внесения изменений в закон или решение о бюджете) перераспределять ассигнования между главными распорядителями бюджетных средств и цели их использования. Такое право предоставлено финансовым органам в случае возникновения различных непредвиденных обстоятельств в процессе исполнения бюджета (например, при изменении состава или полномочий главных распорядителей бюджетных средств, обращении взыскания на средства бюджетной системы по решениям судов) при условии неизменности общего размера бюджетных ассигнований.

 Перераспределять  бюджетные ассигнования одному и тому же главному распорядителю бюджетных средств между текущим финансовым годом и плановым периодом также можно по решению финансового органа посредством внесения изменений в сводную бюджетную роспись.

Утвержденные  показатели сводной бюджетной росписи доводятся до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года.

Кассовый план - второй важнейший документ, на основании  которого исполняются бюджеты всех уровней, в котором отражается прогноз  кассовых поступлений и кассовых выплат из соответствующего бюджета.

 Кассовый  план позволяет прогнозировать  непрерывность кассовых выплат  из бюджета. Из его показателей  можно определить, насколько прогнозируемые расходы в конкретном периоде (месяце, квартале) обеспечены доходами и источниками финансирования дефицита бюджета¹². Установление порядка составления и ведения кассового плана, состава и сроков предоставления информации, которая необходима для составления кассового плана, относится к компетенции финансовых органов. Кассовые планы составляют финансовые органы или уполномоченный исполнительный орган (орган местного самоуправления).

Исполнение  бюджета включает в себя исполнение бюджета по доходам, расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета.

Исполнение  бюджета по доходам включает в себя:

а) зачисление денежных средств на единый счет бюджета, полученных при распределении поступлений  от налогов, сборов, иных поступлений  в соответствии с утвержденными нормативами, а также зачисление иных поступлений. Доходы, согласно ст. 40 БК РФ (налоговые и неналоговые), подлежат зачислению на счета Федерального казначейства, которое распределяет их по уровням бюджетной системы в соответствии с утвержденными нормативами;

б) зачет и  возврат излишне уплаченных сумм, а также возврат процентов, которые начислены на излишне взысканные суммы или несвоевременно возвращенные из бюджетной системы;

в) уточнение  администраторами доходов платежей в бюджеты бюджетной системы. Организации и физические лица, которые вносят платежи в бюджет, либо администраторы доходов могут допускать ошибки при перечислении этих платежей, например неправильно оформляя платежные документы. В этом случае денежные средства ошибочно зачисляются в бюджетную систему. После выявления ошибки администраторы доходов (например, Федеральная налоговая служба после проведения сверки расчетов с налогоплательщиками) уточняют назначение платежа;

г) перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для зачета (возврата) указанных сумм, с единого бюджетного счета на счет Федерального казначейства. При выявлении излишней уплаты или взыскания налога и получения Федеральным казначейством подтверждающих документов (например, от Федеральной налоговой службы или Федеральной таможенной службы) Федеральное казначейство перечисляет излишне уплаченные (взысканные) средства на счета Федерального казначейства, которые используются для учета поступлений и их распределения между бюджетами.

 Исполнение  бюджета по расходам включает  четыре последовательные процедуры:

 а) принятие  бюджетных обязательств;

 б) подтверждение денежных обязательств;

 в) санкционирование  оплаты денежных обязательств;

 г) подтверждение  исполнения бюджетных обязательств.

До начала исполнения бюджета составляется сводная бюджетная  роспись, показатели которой доводятся до главных администраторов бюджетных средств и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета. В свою очередь, главные распорядители составляют бюджетные росписи, показатели которых доводятся до распорядителей и получателей. Главные распорядители (распорядители) доводят до распорядителей и получателей бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств. Порядок доведения этих бюджетных данных определяется финансовыми органами. После доведения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств получатель средств бюджета вправе принять бюджетные обязательства. Принятие бюджетных обязательств осуществляется посредством заключения договоров с юридическими и физическими лицами (включая контракты на приобретение товаров, работ и услуг для государственных или муниципальных нужд), а также в соответствии с законом, другим нормативным правовым актом или соглашением.

Принятие бюджетных  обязательств допускается в пределах лимитов бюджетных обязательств, которые были доведены до получателя. Иными словами, получатели бюджетных средств вправе заключать договоры, начислять заработную плату, принимать другие обязательства, которые влекут за собой предоставление бюджетных средств, и требовать их оплаты, но лишь в пределах тех сумм, которые до них доведены в качестве лимитов бюджетных обязательств.

Получатель  подтверждает обязанность оплатить денежные обязательства платежными и другими документами, которые необходимы для санкционирования (разрешения) оплаты. В качестве платежного документа, как правило, выступают заявки, составленные по форме, утверждаемой финансовым органом, а подтверждающие документы - это государственные и муниципальные контракты на приобретение товаров (работ, услуг), а также другие документы, подтверждающие возникновение денежного обязательства (документы-основания)¹³.

Следующим этапом исполнения бюджета по расходам является санкционирование оплаты денежных обязательств. Санкционирование представляет собой проставление на платежном документе разрешительной надписи (акцепта). Обязательное условие санкционирования оплаты - проверка платежных документов и документов-оснований. При этом проверяется не только правильность заполнения всех реквизитов платежного документа, но и законность операции, в том числе, например, целевой характер операции, не превышен ли предельно допустимый размер авансового платежа.

Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств определяется финансовыми органами. Санкционирование осуществляется только в пределах лимитов бюджетных обязательств, которые были доведены до получателя бюджетных средств. Однако в отношении обязательств государства по социальным выплатам («публичные нормативные обязательства») санкционирование и оплата производятся в пределах бюджетных ассигнований.

После санкционирования оплаты проводится списание средств с единого счета бюджета по назначению, указанному в поручении на списание средств.

Завершающим этапом исполнения бюджета по расходам является подтверждение исполнения денежного обязательства на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Исполнение  федерального закона о федеральном  бюджете обеспечивает Правительство Российской Федерации. Организация исполнения федерального бюджета возложена на Министерство финансов Российской Федерации (ст. 165 БК РФ). Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе сводной бюджетной росписи, Порядок составления и ведения которой определен Приказом Минфина России от 22 ноября 2007 г. N 114н¹⁴.

Организация исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов осуществляется финансовыми органами соответствующего уровня. Кассовое обслуживание бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов проводят территориальные органы Федерального казначейства. Между тем в ряде субъектов Российской Федерации кассовое обслуживание бюджетов осуществляют финансовые органы субъектов Российской Федерации.

 Основу исполнения  региональных и местных бюджетов  составляют сводные бюджетные  росписи и кассовые планы. Они  составляются и ведутся в порядке,  утверждаемом финансовыми органами соответствующего уровня.

 Исполнение  бюджетов субъектов Российской  Федерации и местных бюджетов  по доходам ведется в общем  порядке, который установлен в  ст. 218 БК РФ. Субъекты Российской  Федерации и муниципальные образования  самостоятельно определяют перечень главных администраторов и администраторов доходов бюджетов, однако объем их полномочий и порядок взаимодействия с органами Федерального казначейства одинаков.